韩国PPP法律框架及其对我国的启示

利 于 PPP 项 目 在 全 国 范 围 内 推 广应用。
第三是法律法规粗糙， 操作 性差。 韩国法律不仅对适合采用 PPP 模式的设施类型做了十分详 尽的分类，而且将 PPP 项目区分 为政府立项招标项目和企业主动 建议项目， 并对二者的采购步骤 也做分别的具体规定。 我国不仅 缺乏细致的法律、法规，也没有关 于 PPP 项目详细的操作程序。
PPP 的 运 作 创 造 良 好 的 政 治 经 济环境。
PPP 在我国实践中仍然缺少 统一配套的法律保障体系， 我国 应加快 PPP 立法进程，借鉴国外 成功经验并结合我国具体实际， 形成以宪法为首，以《公用事业特 许经营法》专门立法为主，大中型 项目单项立法作为补充， 地方法 规、行业法、公司法等法律法规相 配套， 其他文件作为指导的系统 法律体系。
政府机构设置方面， 可以参 考韩国 PPP 机构设置模式，由政 府某一部委进行专属管理， 负责 制定与之相关的政策， 并进行监 管。此外，还应该在该部委下设立 为 PPP 项 目 实 施 提 供 全 面 专 业 支持的经济咨询机构和技术咨询 机构 （可利用现有行业部委下具 有相应知识经验的专家），以更好 地发挥 PPP 模式的优势，满足公 众对公共产品的需求。
者 之 间 既 是 采 购 者 与 供 应 商 的 除体制性障碍，促进 PPP 模式在
关系，又是监督者与被监督者的 公共项目中的运用。 根据现行的
关系，还是共同承担责任、分享 法律、行政法规、部委规章、地方
收 益 的 伙 伴 式 合 作 者 的 关 系 。 政府规章四个层次法律体系，我
PPP 协 议 中 既 包 括 政 府 部 门 行 国 PPP 模 式 相 关 的 法 律 法 规 现
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韩国 PPP 法律框架及其对我国的启示
叶秀贤 孙 慧 范志清
内容提要 PPP 的成功运作不仅依赖于政府的信用、项目公司的能力，更与运作 PPP 所需的配套法律法规、政策体系息息相关。 本文在深入分析韩国 PPP 法律框架 的基础上，指出目前我国在 PPP 立法以及政策支持方面存在的不足，进而对我国完 善 PPP 立法、政策支持体系、政府机构设置提供合理的建议。 关 键 词 PPP 法律法规 政策体系 韩国
国际经济合作 2011 年第 2 期
（一） 韩国 PPP 法的 发 展 历 程
韩 国 PPP 法 的 发 展 历 程 如 表 2 所示， 从中可以看出韩国有 关 PPP 法 律 内 容 的 制 定 与 修 订 逐渐趋于完备化、 系统化。 在 1994 年 8 月之前，还没有较为正 式的有关法律文件出台， 而关于 基础设施建设方面也只有个别法 律条款进行了简单的规定。 但在 之后的十年内， 一系列有关 PPP 的法律文件相继颁布并施行。
资 料 来 源 ：PIMAC 报 告 ：Global Financial Crisis and Fiscal Implications of PPPs in Korea，2010 年 4 月。
IEC, NO. 2理论坛
表 2：韩国 PPP 法的发展历程
委托经营协议等均为私法契约， 公用事业领域提供了根本法律保
一 旦 发 生 争 议 ， 可 由 私 法 来 调 障。在宪法精神推动下，国家立法
整 。 而 对 于 PPP 协 议 的 法 律 性 机关、 国务院有关部门以及地方
质，无论在理论界还是实务界都 各级政府也纷纷通过修订已有法
存在争议。 政府部门与私人合作 律或是出台各种政策规章， 以消
四、 韩国 PPP 法律框架 的内容
图 1：PPP 模式结构关系
个 PPP 模 式 所 涉 及 利 益 主 体 之 间的权益关系。
三、我国 PPP 立法现状
PPP 法 律 关 系 中 的 贷 款 协
我国宪法对非公有制经济地
议、保险协议、采购 / 供货协议、 位描述的修正变更， 为非公有制
买卖 / 服务协议、承包建设合同、 经济和私营部门进入基础设施和
自 从 1992 年 在 英 国 首 次 正 式 应 用 以 来 ，PPP 在 美 国 、 加 拿
大、法国、德国、澳大利亚、新西兰 和日本等主要西方国家得到广泛 响 应 ， 联 合 国 、 世 界 银 行 、OECD、 欧盟委员会等国际组织或共同体 将 PPP 的 理 念 和 经 验 在 全 球 范 围内大力推广， 并广泛应用于发 展中国家的公共项目建设中。 近 年来， 我国不断持续快速发展的 经济及其所带来的巨大基础设施 投资需求，为 PPP 模式提供了广 阔的应用空间。
种各样的困难和问题。 与 我 国 情 况 类 似 ，PPP 模 式
在韩国的起步时间较晚， 相关立 法也是基于现实发展需要在近几 年才不断趋于系统、 完善。 在 1994 年 8 月之前，韩国还没有较 为正式的相关法律文件出台，而 到 2005 年 仅 十 年 之 间 就 建 立 起 一套十分完备的 PPP 法律体系， 这一体系的完善极大地促进了 PPP 的 发 展 以 及 私 营 部 门 参 与 PPP 的积极性， 近些年来私营投
（作者单位：天津大学管理与 经济学部）
参考文献： 王守清、 柯永建：《特许经营项目 融 资 （BOT、PFI 和 PPP）》，清 华 大 学 出 版社, 2008 年。 Bank W. World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People. NewYork : Oxford University Press , 2004. 亓霞、柯永健、王守清：基于案例 的 中 国 PPP 项 目 的 主 要 风 险 因 素 分 析，《中国软科学》，2009 年第 5 期。 湛中乐、 刘书燃：PPP 协议中的公 私法律关系及其制度抉择，《法治研 究》, 2007 年第 4 期。
第一是法律位阶低。 PPP 模 式运用到公共项目中的立法体现 主要集中在部委规章、 地方政府 管理条例等位阶较低的层面，其 权威性不足， 一方面难于取信于 投资者， 另一方面无法解决一些 法律冲突。
第 二 是 没 有 针 对 PPP 的 专 门法律。 目前我国不仅没有针对 PPP 的专门法律， 行政规章也只 有三个， 其余多为部委规章与地 方性的管理条例和针对具体项目 而订立的专营管理办法。 这种开 放式的架构， 首先不利于国家对 PPP 项目的统一管理； 其次这些 规章条例的稳定性很差， 而 PPP 项目的运行期间一般比较长，容 易损害政府信用； 适用于各地的 管理办法可能存在不一致甚至矛 盾的地方， 容易导致制度的不统 一以及不公平的现象发生， 也不
第 四 是 对 PPP 模 式 的 发 展 欠缺主导机构。 目前在我国 PPP 项目的运作涉及建设部、发改委、 交通部等不同行政机构， 缺乏主 导机构，不能对 PPP 模式进行统
国际经济合作 2011 年第 2 期
一的、全方位的支持。而韩国则设 立 了 PIMAC，PIMAC 负 责 发 布 年 度 PPP 计 划 以 及 编 制 PPP 指 南，为 PPP 项目提供了具体而可 操作的指引。
五、 韩国 PPP 立法对我 国的启示
表 3：韩国基础设施中公私投资额的变化趋势 （单位：万亿韩元）
我 国 现 有 的 PPP 法 律 保 障 体系为私营部门进入公用事业创 建了法律与政策基础， 但是远不 能 满 足 PPP 发 展 的 现 实 需 要 ， PPP 模式在实践中仍然面临着各
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不同的部门法所调整的对 象是不同的，合同各方所享有的
权利、 承担的义务也不尽相同。 PPP 协 议 法 律 性 质 的 合 理 定 位 不仅有利于合作双方事后纠纷 的解决，提高私营部门参与公共 项目建设的积极性，对项目本身 的长久成功运行也具有至关重 要的意义。
PPP 作 为 一 种 公 共 部 门 和 私营部门共同提供产品或服务 的合作模式，其法律本质为一系 列的契约关系。 PPP 结构模式如 图 1 所示，主要包括三类活动主 体：公共部门、私人合作者和其 他利益相关者（如公共服务的消 费者、为公共设施的建设和运营 提供产品或服务的承包商或供 应商、融资的提供方等）。 PPP 实 质上就是这三类利益主体互动 所产生的一系列法律关系（见图 1），其中最为核心的法律关系即 公共部门与私人部门之间的法 律关系（即 PPP 协议），其权利义 务关系的互动将直接影响到整
一、引言
PPP （Public-Private Partnership） 广义上指公共部门与私营 部门为提供公共产品（或服务）而 建立的合作关系， 狭义上指项目 融资一系列方式的总称。 在 PPP 模式下， 公共部门和私人部门发 挥各自优势， 联合投入资源来生 产 和 提 供 产 品 （ 或 服 务 ）， 并 共 同 承担责任，分享收益。通过公私双 方的合作， 不仅有利于缓解公共 部门的支出不足， 充分发挥私人 部门的资金、技术和管理优势，也 有利于优化配置项目资源， 提高 资源的利用效率。
第五是缺乏配套的政府政 策 支 持 体 系 。 PPP 涉 及 的 领 域 一 般为投资规模大、经营周期长、 风险高的基础设施项目， 这一 模式的引入有效地缓解了财政 资 金 不 足 的 状 况 。 政 府 作 为 PPP 的参与方以及公共利益的代言 人 ， 应 制 定 适 合 PPP 项 目 发 展 的宏微观政策体系， 设置合理 的风险分担机制， 加强政府本 身信用建设以及人才培养，为
使公共管理职能的内容，又体现 状如表 1 所示。
出公私双方作为平等民事主体
另外 ，《中 外 合 资 经 营 法 》、
之间的权利义务关系。 因此，PPP 《中外企业法》以及外汇管理、外
协议表现为行政合同与民事合 债登记、对外担保等相关法律法
同的融合状态。
规 适 用 于 有 外 国 投 资 的 PPP 项
（二）政府政策支持体系 韩国政府在政策上给予 PPP 项目全方位的支持， 具体表现为 土地购置、收益保障、税收减免、 信用担保、 风险分担等各个层面 的优惠措施。值得一提的是，韩国 政府还会根据政治经济形势变化 在 年 度 计 划 中 对 PPP 项 目 引 入 临时性支持措施。 （三）相关行政主体 韩 国 PPP 项 目 的 主 要 参 与 方 有 战 略 投 资 部 (MOSF)， 相 关 主管部门以及私营部门。 在 MOSF 下 设 立 PPP 评 估 委 员 会 （PRC），PRC 由 三 部 分 人 员 组 成：一是 战略投资部部长(主要 负 责 人)； 二 是 PPP 项 目 相 关 主
PPP 是我国在缺乏制度性土 壤条件下基于现实发展需要而产 生的新的公私合作模式， 尽管在 探索实践过程中不乏成功的案 例， 在实际应用中失败的项目也 很多， 而缺乏系统的法律保障体 系是其失败的主要原因之一。
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二 、PPP 协 议 的 法 律 性
质
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资额在基础设施领域呈不断上升 的趋势(如表 3 所示)。 因此，充分 借鉴韩国 PPP 立法经验，对尽早 完善我国的公私合作制立法具有 重要意义。
通 过 对 比 分 析 我 国 PPP 立 法现状与韩国 PPP 法律框架，我 国 PPP 法 律 体 系 无 论 在 立 法 水 平上还是政策实施方面都存在较 大的差距， 主要体现在以下几个 方面：
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目公司。 现行法律中还有对外商 来华投资在关税、 进出口权、土 地使用权、 税收等方面的规定。 上述这些法律、法规文件基本构 成了我国公私合作制制度的政 策 、 法 律 保 障 体 系 ， 为 我 国 PPP 模式的运作起到了一定的指导 作用。
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表 1：我国 PPP 模式相关立法现状
管部门的副部长；三是私营部门 具备 PPP 相关知识经验的专家。 另外，依据 PPP 法成立的公私参 与 基 础 设 施 投 资 管 理 中 心 （PIMAC），为 PPP 项 目 的 实 施 提 供 全面专业支持，在韩国私营部门 进入基础设施领域扮演着极为 重要的作用。 它不仅是有关 PPP 理论政策的研究制定者，还充当 管理 PPP 项目政府机构的角色， 同 时 也 是 韩 国 PPP 市 场 的 推 动 者。