道路交通违法行为记分的性质与救济

道路交通违法行为记分的性质与救济

【内容摘要】道路交通违法行为记分作为一种较为新型的道路交通行政管理措施，对促进道路交通安全起到了重要的作用。但是现行立法在记分的性质认定以及救济方式等问题上却态度模糊，司法实践也因此难以抉择。本文力图通过对记分性质的认定、救济模式以及审查标准的建构，将记分在行政法上进行定位，从而将这一行政管理措施纳入行政法的规制范围，促进依法行政。

【关键词】道路交通违法行为记分救济

我国对机动车驾驶人的道路交通违法行为实行记分管理始于1996年。1996年9月1日起施行的《中华人民共和国机动车驾驶证管理办法》第二十五条1[1]规定，对持证人发生交通事故或违章的,实行记分管理,并在驾驶证或驾驶证登记资料中记载。对超过违章、事故记录分数规定的,依法分别进行交通法规教育、考试和处罚。其他国家也有类似的规定，只是基于各国情况的差异，具体内容有所不同。2[2]这种记分措施是一种较具创新性的行政管理方式。与传统道路交通行政管理措施相比，这种方式具有一系列的优点。首先，对机动车驾驶人的每次道路交通违法行为进行记分，并予以累积，能够对驾驶人的驾驶能力及危险性进行量化，从而为针对不同的驾驶人进行不同的处理提供较为准确的依据。其次，建立记分机制，规定记分周期、应予记分的违法行为种类及对应分值，以及在周期内的最大分值等内容，能够使机动车驾驶人明白其所实施的道路交通违法行为可能会对其驾驶资格产生不利影响，从而增强谨慎驾驶的意识，进而在整体上提高道路交通安全水平。再次，对不同的道路交通违法行为规定不同的分值，体现了管理者对违法行为严重程度的评价，这种评价经过公示之后，使机动车驾驶人对道路交通违法行为可能导致的行政制裁及严厉程度具有了准确预期的可能，从而限制了违法行为处理者

（主要为交警部门）恣意专断的空间，使合法行政、合理行政原则得以落实。

然而，记分本质上是一种行政管理措施，是为应对道路交通管理的复杂情况而设计出来的一种应对方案，具备良好行政管理措施的普遍优点——及时、有效，因此能够获得行政学上的合理性。然而在依法行政的大背景下，记分作为行政机关实施的行为，同样需要纳入行政法的规制。行政法对这一问题关注的侧重点则不同于行政学，法律性质、救济渠道等问题替代了行政学上的效率关注。记分这种行政管理措施需要通过行政法的框架予以重塑，才能获得法律上的合理性。然而，行政法学对这一新生的管理措施显得有些准备不足，理论上的解答莫衷一是，实践中的司法应对也显得有些茫然。

一、道路交通违法记分行为的法律性质辨析

记分在法律上应当如何定性是争论的最大焦点，而这一问题又是解决救济问题的先决条件，因此必须予以辨明。

（一）现行立法对记分行为的规定

现行有效的有关记分的法律、法规和规章并未将记分行为纳入类型化的行政行为体系（诸如行政处罚、行政许可、行政强制等），只是对记分行为的实施条件和具体的记分方式进行了规定。《道路交通安全法》（2011年）第二十四条第一款是记分的原则性规定：公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。3[3]《道路交通安全法实施条例》第二十三条第一款也规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为除给予行政处罚外，实行道路交通安全违法行为累积记分（以下简称记分）制度，记分周期为12个月。此外，记分应当与行政处罚同时进行，当行政处罚被有权机关依法变更或撤销后，相应的记分分值也应予以变更或撤销。4[4]上述

规定虽然没有明确记分行为的性质，但却态度一致地将记分行为与行政处罚对立起来，似乎更倾向于将其作为内部记录和衡量驾驶人危险程度的标尺，以及后续扣留驾驶证以及教育、考试的程序性条件。但笔者认为这种认定值得商榷。笔者倾向于将记分行为定性为行政处罚，只是这种处罚行为与传统处罚行为有所不同。下面，笔者将进行简要的分析。

（二）记分行为应当作为行政处罚的理论分析

1、行政处罚的概念及特征

要得出记分行为属于行政处罚的一种形态，我们首先要对行政处罚的概念及主要特征进行把握。

理论界对于行政处罚的概念把握较为一致。用语虽有所不同，但基本上可以总结为：行政主体对于违反行政法义务的相对人苛以行政制裁的具体行政行为。对于行政处罚特征的总结，笔者认为可以参照胡建淼教授的观点，主要有行政性、具体性、外部性、最终性、制裁性，以及一次性。5[5]

2、记分行为与行政处罚特征的类比分析

我们可以将记分行为与行政处罚的上述特征进行类比，来分析记分行为的行政处罚性质。

（1）行政性。记分作为交警部门对道路交通安全进行管理的行政措施，当然具有行政性。无论是从管理主体、还是从管理目的、管理方式而言，其行政性不言而喻。

（2）具体性。记分是交警部门针对特定驾驶人的特定道路交通违法行为作出的行政处理，而这种处理在事实上对驾驶人的权利义务（或者资格）会产生影响（这一问题会在之后详述），因此属于具体

行政行为。

（3）外部性。记分行为固然具有内部参考价值及程序价值，但其首先是针对驾驶人作出的，是作为一种外部行为而存在。其最重要的价值也是体现在外部行政管理过程中。

（4）最终性。即记分行为本身就是行政主体对道路交通违法行为作出的最终处理结果之一，与法律、法规、规章规定的“行政处罚”一样，均是对同一违法行为作出的不利评价和制裁，而并非只是作为某一最终结果的中间环节存在。很多人认为记分只是可能导致扣留驾驶证、重新学习、考试，或者行政处罚的程序性要件之一，只具有中间性，其理由主要在于如果记分没有达到扣留驾照以及重新学习、考试等不利后果，那么记分并未影响当事人的实体权利义务。但其实不然，记分行为只要实施，驾驶人的权利义务事实上已经受到了影响，起码从申诫的角度讲，记分就与警告有着同样效果。记分与处罚同时进行6[6]，没有理由认为处罚是最终的，而记分却是程序的。即使后续的扣留驾照等不利后果要以记分累计为条件，但这也不能否认记分的独立价值。从重处罚往往也以之前实施了同样的违法行为且受到处罚为条件，但谁也不会说之前的处罚只是一种中间性的程序行为。

（5）制裁性。这一特性意味着行政处罚是对违法行为者的一种惩戒。传统行政处罚行为，惩戒的意味十分明显。根据处罚内容的不同，大致可以分为申诫罚（精神罚）、财产罚、行为罚（能力罚）、人身罚四类。7[7]而对记分行为，很多人认为，无法归入上述四个种类之内，因此否认记分的行政处罚性质。但是通过对记分后果的仔细分析，不难发现，记分对于驾驶人的驾驶资格会产生实质性影响，特别是关键节点的记分（例如使记分周期内的累积记分达到十二分的记分行为），会使驾驶人的驾驶资格受到限制，同时还会影响到驾驶证有效期的延长，以及增加准驾车型。此外，驾驶人如果未能按时处理记分对应的“处罚”，还会影响到下一记分周期的累计记分额度。从另