关于上海市新农村建设若干问题的建议

关于上海市新农村建设若干问题的建议

按：现将上海市政协经济委员会今年的重点调研课题《关于上海市新农村建设若干问题的建议》呈上，供市领导参阅。

为贯彻落实《中共中央、国务院推进社会主义新农村建设的若干意见》和市委、市政府关于建设现代化新郊区的精神，市政协各专业部围绕相关专题，组织了160余位政协委员展开广泛调查研究，分赴郊区各区县进行了30余次实地调研，召开了50余次由各界人士参加的专题座谈会和研讨会，集思广益，初步摸清了情况，理清了思路。

在实现“四个率先”和建设“四个中心”的大背景下，上海有可能也有能力在全国率先实现新农村建设的战略目标，但新农村建设决不是轻而易举的事情，跨越城乡鸿沟的艰巨性和长期性更不容忽视。当前，要抓紧把中央“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字精神“上海化”，把市委“规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强”的30字要求“具体化”。总体上说，郊区新农村建设要形成布局科学、功能互补、特色鲜明、依托发展的城镇体系；形成定位清晰、结构合理、环境友好、集群发展的产业基地；形成设施完善、和谐平安、乡风文明、优美整洁的人居环境；形成海派风范、现代气息、理念创新、健康向上的人文素质；形成组织健全、公正透明、法制完善、管理民主的管理构架。

在新农村建设的指导思想上，应以统筹规划为先导，分层推进为宗旨，农民意愿为准则；以经济建设为中心，产业发展为主线，城镇建设为依托；以以城带乡为重点，以工促农为抓手，公共服务为载体；以社会发展为支撑，保障体系为基础，民主管理为保障；以农民增收为目标，农民素质为标志，人居环境为体现。

在新农村建设的基本原则上要充分体现出：农民主体，引导扶持；量力而行，实效为先；因地制宜，分类指导；层次清晰，重点突破；民主商议，彰显特色。

目前，上海市新农村建设已经开局，当务之急是要抓紧制定中长期的统筹规划，明晰发展次序，确定发展重点，落实发展抓手，理顺发展机制，并同郊区历年来“三个集中”的推进工作，以及“1966”城镇体系规划、“一城九镇”和“宅基地置换”试点、“多予、少取、放活”等政策落实进行有机衔接。

新农村建设是一个庞大的系统工程，需要在各个层面、各个领域、各个环节进行有效突破，取得明显进展。其中，构建现代农业经营制度关系着农业的效益与效率，村级经济强弱影响着农村社会的微观组织基础，农村教育决定着农业、农村、农民的未来，农村医疗卫生水平体现着农民的切身利益保障，农村公共文化建设标志着农村的文明程度。因此，各委员会着重围绕这五个方面，提出如下主要观点与政策建议，供决策参考。

一、上海市农业经营制度，村级经济，农村教育、卫生、文化的基本现状

在农业经营制度方面。一是新兴农业产业组织发展较快，但超小规模分散家庭经营仍是主体。二是农民专业合作社发展环境不够健全，政策覆盖面过窄。三是对国有农场支持力度不足，提升经营层次困难重重。四是社会资本进入农业领域缺乏吸引力，政府扶持政策尚未到位。五是农业金融功能日趋退化，农业市场主体普遍遭遇融资困难。六是土地规模经营初显成效，但推进难度不小，甚至出现一些反复。

在村级经济发展方面。一是村级经济发生了四个深刻变化。在发展方式上，行政区划调整使经济薄弱村数量有所减少，所有制结构开始多元并举，三次产业并存格局初步形成；在收入结构上，大部分村级经济收入来源主要依靠财政转移支付、各种补助收入及其他不稳定收入；在发展水平上，失衡矛盾十分突出，可支配收入低于平均线以下的占75%，经济薄弱村占20%；在社会功能上，政府公共管理职能和乡镇社会公益事业不断向村级延伸，不少薄弱村收支倒挂，运转艰难。二是村级经济发展受到制约。总体上呈现为：“存量”发展能力不强，“增量”发展空间很小。对发展村级经济举步不定，村级工业点撒销归并后不予配套和衔接，对村级经济控制

过分，并缺乏最基本的发展基础和空间，以及有效的扶持机制和人力资源培训机制。

在农村教育方面。一是教育投入有所增加，教育条件有所改善，教育水准有所提高，但全市优质教育资源仍然集中在中心城区，城乡教育失衡尚未有效改观。二是重视不够、投入不足、措施不多、队伍不稳的问题依然存在，需要逐步解决。三是基础教育相对薄弱，普教实际存在的“一市两制”现象尚待深化改革。四是职业教育体制不活、资源不足、整合不力，其功能与作用的发挥受到制约。五是职业培训缺乏具有前瞻性的整体规划，政策支持力度明显不足。六是成人教育发展不平衡，难以适应农村各级各类人才培养和农民素质提高的需要。

在农村卫生方面。一是农村卫生宏观管理逐步加强，卫生服务体系不断完善，医疗保障制度逐步健全。二是农村卫生服务出现新需求，农村医疗保障制度受到严重挑战，“新农合”运行和管理体制矛盾突出。目前农村合作医疗筹资年人均为306元左右，而城镇职工基本医疗保险人均约2200元，农民医疗保障供给水平明显偏低，而合作医疗基金集体和企业部分筹资也十分困难。三是农村卫生队伍素质偏低，村镇卫生资源利用率不高。四是乡村医生队伍年龄偏大，学历层次偏低。

在农村公共文化设施建设方面。一是基本形成了区（县）、乡镇、村公共文化基础设施三级梯度配置网络，以及专兼结合的农村基层群众文化工作队伍。二是农村文化缺乏分类指导，落实的措施少；农村文化建设的重心未下移到基层，设施建设、管理和使用问题以及经费瓶颈一直没有解决。三是公共文化基础设施总量不足，功能不全，发展很不平衡，公共文化活动内容与形式比较陈旧、单调、枯燥。四是文化干部队伍薄弱，难以适应农村文化建设需要。五是农村文化建设难以依法管理、依法行政。六是公共财政投入不足，文化经费缺乏保障。

二、推进上海市现代农业经营制度，村级经济，农村教育、卫生、文化建设的思路和建议

（一）推进现代农业经营制度建设，夯实产业基础

现阶段宜构建点、线、面结合的多形态、多层次的现代农业经营制度体系，即以国有农场为示范点，以农业企业为骨干线，以农民专业合作社为普及面。

1、构建推进与支持现代农业发展的长效机制

一是调整地方财政支出结构。要在整体上体现99%非农产业对1%农业“反哺”所应达到的力度，加大对农业产业化、农业服务、农业保险、农业环境保护、农业投资补贴的投入力度。建立担保基金和担保机构，解决现代农业经营主体贷款抵押担保瓶颈。

二是建立区县政府间农业财政转移支付制度。为解决搞农业负担重、不搞农业受益多的失衡状态，建议建立包括中心城区在内的区县政府间的财政转移支付制度，在操作上可按各区县的人口和经济规模分别确定转移支付额度，再按农业规模统筹分配各区县接受转移支付的额度。

三是建立市、区两级“农业发展基金”。统一归口运作政府各部门的财政支农资金，克服因多头投入和重复投入造成苦乐不均与效率不佳的状况。

2、制定支持农民专业合作社发展的优惠政策

一是制定农民专业合作社的地方性规章，尽早明确其非企业法人的法律地位，免除其税赋负担。

二是加快培育领军人才，委派或鼓励公务员、职业经理人、专业技术人员、各类志愿者下农村指导、协助合作社的建设。

三是商业银行应制定专门信用评估体系，市和区（县）两级政府应专门设立贷款担保基金解决信贷困难问题，政府对合作社经批准立项的项目应提供贷款贴息。