1市场经济与政府职能选择

武汉大学MPA公共经济学阅读材料之一
市场经济与政府职能选择
倪星
[内容提要]在促进社会经济发展的过程中，市场与政府是两个基本要素。

市场机制在优化资源配置方面发挥着基础性作用，但自身不能消除垄断和非公平竞争、不能解决外部性问题、无法提供公共产品、不能促进社会公平、不能保障宏观经济稳定，因而需要政府干预。

政府干预可以部分弥补市场缺陷，但也存在决策偏差、政策结果扭曲、寻租腐败和官僚主义低效率等弊病，必须慎之又慎、严加约束。

[关键词]市场经济政府职能经济学公共管理
当今世界上，国家的强盛、民族的尊严和人民的福利，最终取决于经济发展的程度如何。

而一个国家的经济发展，与其资源条件、经济体制和经济政策密不可分。

作为一种资源配置方式，市场经济体制已经成为现代社会经济生活中一个不争的事实，不仅是西方发达国家早已实行市场经济，广大发展中国家也正在以建立市场经济体制为目标进行广泛和深入的改革。

与此同时，作为治理国家的公共权力机构，政府直接制定和实施着一国的经济政策，政府的决定和措施也在很大程度上影响着一国经济体制的特征和企业经营的环境，在经济生活中具有举足轻重的地位。

历史发展到今天，人们已经认识到，在促进社会经济发展的过程中，市场和政府是两个基本的要素。

市场机制在优化资源配置方面占有优势，但本身存在缺陷，需要政府合理的干预和规范；政府调控可以部分弥补市场缺陷，保障社会经济的持续稳定发展，但不能替代市场的基础性作用。

市场与政府相互配合，相互促进，忽视或贬低任何一方都会导致经济波动和发展停滞。

因此，如何适应市场运行规律，完善政府职能，规范政府行为，成为人类社会普遍面临着的重大理论和实践课题。

一
市场经济是一种竞争型经济体制，市场对于社会资源配置有着灵活而有效的导向作用。

进入市场的各种经济主体，在自身物质利益的驱动下，对市场信号反映灵敏，能够通过价格的涨落适应供求关系的变化，作出科学的生产经营决策，把资源配置到效益较好的环节中去。

也就是说，市场经济体制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。

市场竞争给企业以压力和动力，使其经受优胜劣汰的考验；市场竞争促进技术进步，进而推动生产力的发展；社会的各种经济力量在市场竞争中聚集形成巨大的“合力”，似“看不见的手”在推动着整个社会向前发展。

这是近几百年人类文明史和当代市场经济发展史充分证明了的客观事实。

然而，市场并不是万能的、天然和谐的。

市场机制这只“看不见的手”本身存在着缺陷，即市场经济中存在着“市场失败”问题。

（一）市场不能消除垄断和非公平竞争
竞争是市场经济的精髓，“看不见的手”的有效性依赖于完全竞争的理想模式。

哈耶克认为，“完全竞争须具备下列先决条件：1、同种商品由大量较小的销售者供应或购买者需要，其中无人能以其行动对价格施加可感觉的影响。

2、能自由进入市场，并且没有限制价格和资源流动的阻碍。

3、所有的市场参与者都完全了解相关因素。

”1
现实中，由于不同的竞争者处于不同的竞争地位：老厂商与新厂商之间存在着产品品质的差异；某些厂商由于占有一些关键生产要素（象优越的地理环境、某种稀缺的自然资源或是某种特殊的管理技能），这些占有会造成他们的成本优势；在许多行业中，生产规模大的企业，成本相对于中小企业要低廉，形成了规模经济优势；许多新技术的应用有专利权的限制，许多行业有专门的经营资格限制，影响了新竞争者的进入，等等。

这些处于优势
地位的竞争者为了自身利益，必然竭尽所能，力图独占市场，操纵市场价格，以获取额外利润。

于是，竞争的结果必然产生垄断。

“在市场的所有形式的缺陷中，传统上认为更重要的是垄断。

”2在垄断市场上，由于排斥了竞争者，垄断厂商就可操纵价格，使产品定价远远高于平均成本；由于可以通过定价来牟取超额利润，垄断厂商缺乏降低成本的竞争压力，甚而能够在某种情况下向消费者转嫁成本的增加，因此就造成了垄断产品生产成本偏高的后果。

从长远看，这种情形往往使垄断行业创新进程减慢，其直接后果是束缚市场功能发挥，阻碍生产要素合理流动和社会资源优化配置，给整个社会造成潜在的效用损失。

（二）市场不能解决外部性问题
在市场经济中进入市场的主体，都把追求自身利润最大化作为具体的目标，开展市场竞争活动。

这些经济当事人的活动不直接考虑社会利益、整体利益和长远利益的有效结合问题，他们的生产或消费行为有可能对其他人的福利造成影响。

这种影响在经济学中称之为外部性。

所谓外部性，规范的解释是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自己所不能加以控制的变量。

3外部性既可能产生积极的正效应，也可能带来消极的负效应。

现实生活中，随地吐痰、抽烟会危害公共卫生，许多工厂排放废气、废渣会影响农业生产和居民健康，此即外部负效应。

也有些社会活动能产生有益的外部正效应，如企业改进技术、培训员工，个人注射防疫疫苗，利己也有益于社会。

各种外部性的存在，使得有关经济活动的个体成本与社会成本之间、个体效用与社会效用之间产生差异，其结果又不能在一个企业内部表现出来。

譬如，新建一个企业，它对所在社会的经济发展会产生积极影响，即外部正效应，但这种影响并不表现在该企业内部的经济核算上。

相反，有些生产活动使企业获得了经济效益，却污染了环境，而污染环境并不在该企业的成本上反映出来，它所造成的社会损失即是一种外部负效应。

外部性的影响不是通过市场价格机制产生的，它独立于市场之外，扭曲市场价格。

由于外部性的作用，市场机制不能有效地配置资源，即使在没有垄断的完全竞争的市场条件下，也不能使资源配置达到最优。

外部性的范围越广，市场价格机制有效配置资源的作用就越小。

既然外部性并非由市场机制而起，那么市场机制对外部性的矫正也就无能为力，因此，必须借助于市场以外的力量来加以干预和纠正。

（三）市场无法满足社会对公共产品的需求
市场机制依靠价格的变动来调节资源的流动，以实现资源的优化配置。

但是在经济实践中，市场规律对公共产品领域却无能为力，或作用甚微。

公共产品就是共享产品，它是由两个以上的群体或全部社区和全体居民共同享用的产品。

公共产品在消费上具有明显的非竞争性和非排他性，它对某一个人的供给并不减少对其他人的供给，某一个人的享用也不妨碍其他人的享用。

4例如一盏路灯，行人经过皆获其益，它提供给你的照明并不因有其他人用过而逊色。

就一个国家而言，多一人或少一人享用国防和教育服务也不影响全国其他人民的享用。

正因如此，在公共产品领域普遍产生了“搭便车”现象，即大家都想从中受益，但谁也不愿为此付费，致使公共产品的提供无利可图。

同时，公共产品不可能象私人产品那样，通过市场的买卖行为使产品的供应者与购买者之间建立起有机联系；公共产品的价格很难通过市场供求关系来确定，所以也就很难通过市场来提供。

广泛地说，在国防外交、公共设施、生态环境、文化教育、科学技术等领域，由于所需投资量大、回收期长，及其产品和服务的非竞争性、非盈利或无盈利性等特点，私人资本无力也不愿进入。

因此，单靠市场很难保证生产出适量的公共产品，更难以通过市场对其加以分配。

（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题
效率与公平是衡量市场成败的两个标准。

引入市场竞争机制，有利于提高效率、促进生产力发展。

市场经济的运行不断追求着效率的最大化，在这一过程中，如果没有外力来维护收入分配的公平性，那么效率与公平的矛盾，以及其外部表现形态——社会的贫富差异将会变得严重起来，直至危及社会的稳定。

虽然市场交易在原则上是平等和等价的，但由于人们的自然禀赋不同、机会不均等，收入水平就会有差别；而且在市场上由于价格随着需求波动而上升和下降，市场的自发调节容易引起收入差距扩大，造成社会收入分配不均。

同时，市场机制也不可能自动使社会生活质量的提高与地区的发展达到公平和相互协调。

财富在少数人手中的大量积聚并不会自然改善整个社会的福利，反而可能造成市场上的有效需求不足，导致大量的人失业、生活在疾病和贫困之中。

公平和效率是辨证统一的。

不能维护一定程度公平的社会是不稳定的社会。

身受不公平待遇的人们不可能长期保持和提高工作的效率，最终整个社会将失去效率。

事实上，收入分配公平是一个社会目标。

因此，与其说收入分配不公平是一种市场缺陷，倒不如说是市场无功能。

在现代国家，政府经济行为的首要课题之一就是克服市场不能保证公平分配的问题。

（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡
市场机制的作用主要是依靠反应灵敏的价格信号和优胜劣汰的自由竞争。

但价格信号是在商品投放市场以后形成的，因此，市场调节是一种事后调节。

这种事后调节具有自身的弱点：一是调节的滞后性，从价格形成、信号反馈到产品生产有一定的时间差，调节上自然也有滞后性；二是调节的盲目性，市场的经济主体是以分散自主决策为特征，在市场自发性的基础上对供求关系的变化趋势缺乏科学预测，若一味随着市场信号转，极易陷入盲目状态，影响经济的发展。

这在那些生产周期较长的部门，如粮食生产、畜牧养殖等部门表现得尤为明显。

此外，“合成谬误”也会导致宏观经济不稳定。

所谓合成谬误，指的是个人理性选择的综合效果可能导致集体性的非理性行为甚至灾难。

典型的事例是当经济前景呈现不妙的征兆时，投资者预见到证券市场会行情看跌，合理的反应自然是减少持股以应不测。

然而正是因为人人都这样想、这样做，结果真的导致股市暴跌，加剧市场萧条，促成了一场经济衰退。

可见，自由市场经济具有内在的不稳定性，单靠市场调节并不能保持经济总量的综合平衡和经济的稳定增长。

总结以上分析，虽然市场机制在经济发展中发挥着巨大的不可替代的作用，但不是完美无缺的，市场机制本身存在着自己无法克服的弊端和缺陷，必须借助市场机制以外的力量予以校正和弥补。

在现代社会中，政府是社会公共利益的代表，所以有义务在市场这只“看不见的手”的运作效果不合乎公共利益时，伸出“看得见的手”，对市场运作实施必要的干预，解决市场本身解决不了的问题，从而保障市场经济的健康发展。

二
市场经济本身存在的弊端和缺陷，是政府实行与不断完善对经济的间接干预、宏观调控的重要原因。

事实上，在现代市场经济国家中，那种完全由“看不见的手”自发调节市场运行的经济模式已经不存在了，而普遍采用的则是政府宏观间接调控这只“看得见的手”和市场机制这只“看不见的手”的有机结合。

那么，政府究竟应该或者说可以在那些方面介入市场，介入多深，以什么样的方式介入呢？这就是市场经济中的政府职能问题。

下面，本文将就其中几个较为突出的方面加以阐述。

（一）限制垄断和促进竞争
前文述及，自由市场本身不能保证竞争的完全性和彻底性，市场机制本身孕育着潜在的垄断因素，垄断将阻碍社会资源的优化配置。

因此，确立竞争秩序和规则，防止和消除垄断，为市场公平竞争创造和保持必要的制度环境条件，是现代市场经济中政府职能的一个重要方面。

现今各国限制垄断的措施主要是制订反垄断立法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。

同时，政府相应成立监督管理机构，监督控制企业的垄断行为，审批企业间的兼并。

比较各国政府在限制垄断实践中的成效和教训，可以得出以下几点结论：第一，一个行业中垄断企业的存在本身并不违法，只有垄断企业应用其垄断力量开展不公平的竞争时才算违法。

第二，实施限制垄断措施的依据，不应只看行业生产的集中程度，而应看行业中实际竞争的性质和程度。

即使由于规模经济效应的缘故只允许很少数的企业占有市场，只要此行业自由进出的障碍不大，就存在行业外潜在的竞争对手，行业内企业也会象竞争性的企业一样经营和竞争。

第三，对于某行业中的企业数量和规模，政府不能主观设计、强行规定，而应让公平的市场竞争来选择优胜企业的数量，决定企业的合理规模。

第四，政府对不公平竞争的限制，应当严格掌握“以效率竞争以外的手段取胜”这条标准，千万不可错将效率竞争的经营方式当做不公平竞争的手段来处理。

如果政府对于企业的经营方式是否属于公平竞争的性质一时还看不准，宁可等候一段时间观察其后果，而不要贸然下判断作出错误的干预。

中国同西方市场经济国家的情况很不相同。

在原来实行中央计划经济体制时，根本谈不到市场机制问题，国家本身就是一个最大的垄断公司。

即使在经济转轨后，市场机制依然很不完善，竞争行为很不规范，竞争程度也不够激烈，行政性垄断仍然根深蒂固，严重束缚了生产力的发展和人民生活水平的提高。

因此，在深化改革和扩大开放的同时也亟需通过立法来反对垄断，提倡公平竞争。

（二）界定和维护财产权，克服外部性
财产权是规定资源归属和使用处置的权利。

明确界定的财产权是市场有效运作的基本前提，因此，对财产权的界定和保护是国家法制的一项基本内容。

前文所述的外部性问题，在西方学者看来，其本质是财产权界线不明确。

例如一条河上游工厂排放的污水给下游农田造成损失，这种外部效应纠纷应当可以由明确界定的财产权加以解决。

农民如果可以确定污染造成的农作物损失，就可与工厂谈判经济赔偿。

如果双方能够谈成由工厂定期付给农民一笔钱来换得农民同意让工厂继续
生产并排放一定量的污水，这就等于农民把使用干净河水的权利作为一种财产出卖给对方。

只要能把外部效应的影响作为一种财产权明确下来，而且谈判的交易费用不大，外部效应的问题都可以通过当事人之间的自愿交易“内部化”而圆满解决。

但现实中，外部效应所涉及的财产权往往很难界定，谈判的交易费用也因涉及的受害者太多而非常高昂，使谈判交易无法实现。

因此，由政府出面代表社会定义和维护有关当事人的权利就成为一条减少交易费用的有效途径。

通常，政府采用来纠正外部效应的措施包括经济措施、法律措施、行政措施和社会措施。

经济措施主要指征税，如对车主征收“公路使用费”以解决交通拥挤的外部性，征收污染税或拍卖“污染排放权”以解决污染问题，对烟、酒等货物征收消费税等等。

法律措施是指通过立法来解决外部效应问题，保护受害者利益。

行政措施是指政府的强制干预，如调整高污染工业的生产布局，强行建立自然保护区，规定在公共场所不准吸烟等等。

社会措施是指道德教育，树立文明的道德风尚等。

不可否认，在消除外部效应方面，政府发挥着重要作用。

（三）提供公共产品
如前所述，单靠市场无法有效地满足人们对公共产品的需求，因此就需要政府来决定其生产并对其使用进行监管。

在市场经济中，政府提供的公共产品主要是各种公共基础设施，包括为社会经济正常运转所需的、由社会投资所形成的各种软件和硬件。

其软件指法律制度、行政服务、会计、审计、海关和税务管理等；其硬件则包括供水、供电、邮电通讯、道路交通设施等。

除基础设施外，政府提供的公共产品还有国防、外交、警察、消防、社会卫生保健、文体教育等等。

公共产品的决策过程比一般产品的决策过程更为复杂。

在市场经济条件下，一般产品的生产决策和供给决策由个人或厂商根据市场供求关系来制定，其目标偏重于企业效益、经济效益和近期效益；公共产品的生产决策和供给决策目标则偏重于国家利益、社会效益和长远利益。

因此，政府在有效地生产和提供公共产品时，要注意以下问题：第一，一般产品的生产和提供由企业来完成，这是政府有效地生产和提供公共产品的前提。

政府直接管理和生产一般产品，不仅导致一般产品的生产缺乏效率，而且影响了公共产品的生产和提供。

第二，某些公共产品既具有公共产品的属性，又具有一般产品的特征。

对于这类产品，政府可以直接提供，也可以通过预算安排或政策安排等方式授权特定的企业来生产和提供，并引入竞争机制，提高生产效率。

在后一种情况下，政府只需决定生产多少某种或某些公共产品就行了。

在我国传统的中央计划经济体制里，人的一生中所消费的所有公共产品几乎统统由政府直接生产、直接经营和直接管理。

如今，伴随着经济体制转轨，私人提供公共产品的事例已经出现，如私人办学、开设娱乐场所等等。

在这方面，西方国家通过预算安排，由国家委托企业生产公共产品的经验是值得借鉴的。

（四）保障收入分配的公正化
市场在公正的收入分配方面存在缺陷，引起收入差距扩大，造成市场的有效需求不足，人们的不满也会带来社会的不稳定，致使整个社会失去效率。

因此政府职能中十分重要的内容，是建立合理的个人收入分配制度。

政府调节个人收入分配的措施主要有以下几方面：第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准，以保障社会成员的最低生活水平。

第二，对个人征收累进所得税，从而抑制某些人收入过高，以有利于增进平等。

第三，实施工资和物价管制，即政府在必要时采取冻结工资和物价的非常措施。

第四，增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助金和救济金等。

此外，政府还可通过征收高额财产税和遗产税等，防止收入过分悬殊；通过举办公共工程等，增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入。

在制定上述政策措施时，政府应着重考虑收入差距的可接受程度，在平等和效率之间作出选择。

5在市场经济中，平等与效率之间往往存在着矛盾。

当社会成员之间的收入差距过分悬殊，影响社会稳定时，政府的收入分配政策应侧重于缩小收入差距，增进平等。

反之，当社会成员缺乏生产积极性，经济效率低下时，政府的收入分配政策则应侧重于提高经济效率。

（五）调控宏观经济
市场经济虽然在个别市场、个别产业中可以有效地调节供求关系，但在国民经济总体上是很不稳定的，易导致周期性经济波动，这就需要政府出面进行调控。

也就是说，在经济呈现过热的征兆时，政府要进行干预，以期减少总需求，让投资和消费不要过旺；当经济滑向衰退时，政府要设法刺激总需求，让投资和消费回复生机。

这种政策也称为“相机抉择”的宏观经济政策。

具体的相机抉择政策措施主要有两类：一是财政政策，就是调节政府开支（即作为社会总需求一部分的政府公共部门需求）的规模和税收高低，以调节人们可支配的收入，从而调节总需求；二是货币政策，就是用调节货币供应量的方法来影响投资和消费。

二战后，各发达工业国家普遍采取了相机抉择的宏观经济政策，在一定程度
上减少了经济波动的幅度和衰退的严重性。

但政府如何对宏观经济进行调控仍然是很大的一个课题。

鉴于现有的经济预测技术的限制，准确预见宏观经济的走向并实施恰到好处的反波动相机抉择措施是很困难的。

因此，宏观经济政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主。

只有在经济过热的征兆明显或经济萧条持续不愈时，才可以相机抉择地实施财政政策和货币政策中的反危机措施。

政府切不可过于自信、轻举妄动，这样反而可能使经济更加不稳定。

政府的行政开支特别是国防开支过大会加重国民经济负担，拖累经济发展。

因此，政府增加开支应当以教育和基础设施等与长期生产力发展有关的项目为主。

在税收调节方面，也不宜笼统地谈增税或减税，而应当改革具体税收制度，使其更为公平，更有利于鼓励生产和投资。

宏观经济政策的有效性取决于政策能否真正生效。

如当人们预计到增加货币供应量后商品价格将上涨，就会要求增加工资以抵消涨价，这可能造成工资物价轮番上涨的恶性循环，而实际经济却刺激不起来。

因此，政府实行宏观经济政策，必须注意人们的理性预期心理，宣布要晚，实行要快，这样才能最大限度地发挥政策效应。

以上所讨论的五个方面只是市场经济中政府众多职能中最重要的几种，至于政府在管理公共财政、举办国有企业、管制自然垄断行业、培育新兴产业、参与国际竞争等方面的职能也是十分重要的，限于篇幅，本文不加以讨论。

三
前面我们介绍了基于“市场失败”的政府干预经济运作的职能和措施。

问题的复杂之处在于，用来弥补市场缺陷的政府行政手段本身也并不是完美无缺的，政府的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政府失败”的现象。

政府失败可能产生于政府政策决定和实施的各个阶段，以及政府机构自身的弊端。

首先，政府决策的复杂性导致政策选择的偏差。

在现代社会中，不管具体政治制度如何，政府政策的决定方式多由以下三类模式组成：第一种是投票决策。

这种模式虽较公平，但也存在效率较低、可能产生选票交易、选民往往表现出合理的政治冷漠等弊端。

第二种是利益集团妥协决策。

在这种决策模式下，政府的最终决策取决于各个利益集团的力量对比，成为各个利益集团之间妥协的产物。

第三种是精英决策。

然而，如何公正和有效率地选出真正能够代表社会利益的精英，如何保障这些精英不受少数利益集团的操纵和影响，本身就是个大问题。

另外，一个决策中心如何收集准确的经济信息，作出可靠的分析和正确的判断，可以说是所有的集中决策体制都要解决的问题。

以上三种决策模式的不完美之处恰恰反映了政府决策的复杂性。

其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。

第一，政策实施需要消耗资源。

政府实施政策的直接行政开支相当可观，要为庞大的官僚队伍提供活动经费和薪金。

而受管制的企业要应付政府的管制和监督，也需付出许多额外成本。

第二，政策实施具有“时滞性”。

当某种经济状况出现后，要求政府制定相应政策，但政府从作出决策到付诸实施再到政策效应产生，这之间要有个过程。

那时，当初所要解决的经济问题或许已发生变化，甚至有根本性变化。

第三，政策实施的效果有很大的不确定性。

因为一些经济政策是否有效果，取决于经济当事人能否领会政府的意图，能否采取相应的行动。

再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。

寻租活动是指非生产性的谋取经济利益的活动，是维护既得经济利益或对其进行再分配的非生产性活动。

其中，利用行政、法律的方式或职权，妨碍生产要素在不同产业之间的自由流动与竞争，维护和攫取既得经济利益是最为常见、更为高级的寻租形式。

政府官员利用职权来增加企业的利润，人为地创造租金，或是故意提出某项有可能使企业利益受损的政策作为威胁，诱使或迫使企业向其“进贡”。

寻租活动的实质是权钱交易，谋取私利，其最终结果导致了经济资源的浪费。

最后，政府系统存在低效率常态。

随着政府干预的加强，退出市场活动的部门和人员也逐渐增多，而政府机构普遍存在效率低下的问题。

其原因在于：6第一，缺乏竞争。

纵向上政府上下级之间存在着密切的利害关系，横向上政府垄断了公共产品的供给，因而缺少市场竞争的压力。

第二，没有降低成本的激励。

客观上政府活动的成本难以精确计算，主观上政府各部门会尽量利用垄断地位提高服务价格，扩大自身机构规模。

第三，监督信息不完备。

从理论上看，政府及其官员并不能为所欲为，而是服从于公民及其代表的监督。

然而由于政府部门承担的任务十分复杂，它们还可以利用所处的垄断地位封锁有关公共产品生产和资源成本的信息，从而使外界无法进行有效监督。