公共行政的发展历程

公共行政的发展历程——从传统公共行政到新公共管理
一、国内关于行政学演进的划分方法
自威尔逊提出建立行政学的主张之后，行政学经历了若干发展阶段，迄今为止，已经形成为一门日渐成熟的学科。

关于行政学的发展阶段，国内外的行政学者认识不近相同，因而他们的划分方法也有所差异。

归纳起来，大致有以下几种划分方法：
1.西方一般管理（经济管理和企业管理）思想的演变
美国著名管理学家雷恩把管理思想史的演变分为三个时代：（1）科学管理时代（19世纪末——20世纪初），（2）社会人时代（20世纪20年代开始），（3）当前时代（第二次世界大战以后）。

2.国内学者对行政学的划分法
2.1二阶段划分法。

王沪宁把行政学的演变分为二个时代：二次世界大战前的前期阶段（科学管理阶段），二次世界大战后的后期阶段（行为科学阶段）。

（《行政生态分析》）。

第二次世界大战之后，行政发展和行政改革已经成为一种席卷全球的历史潮流。

2.2三阶段划分法。

台湾学者张润书把行政学的演变分为三个时代：（1）传统理论时期（X理论时期，1900-1930，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1932霍桑实验第二回合结束），（2）行为科学时期（Y理论时期，1930-1960，1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（3）系统理论时期（权变理论时期，1960至今）。

《哈佛行政管理全集》（上册）（中国社会科学出版社，1985年版）把行政学的演变分为三个时代：传统的行政管理阶段（1900-1930），人性的行政管理阶段（1930-1960），系统权变的行政管理阶段（1960年以后）。

小结：上述两种划分方法完全安一致，仅称呼不同而异。

中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：（1）形成阶段——传统管理时期[19世纪末(1887/1900）—20世纪20年代，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成]，（2）成长阶段——科学管理时期（20世纪20年代以后，1924－1927第一回合霍桑实验；1927－1932年第二回合霍桑实验），（3）科学化阶段——现代化管理时期（始于本世纪40年代，1945年现代管理理论丛林, 961年孔兹发表《管理理论丛林》）。

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张润书与夏书章的划分方法，主要是参照西方经济管理思想和企业管理思想的演变过程进行划分的。

2.3张国庆对行政学的划分法。

北京大学张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把行政学的演变分为五个时代：（1）早期行政研究时期（1887：威尔逊—1911：泰勒），（2）传统行政研究时期（1911—1933：霍桑实验），（3）修正行政研究时期（1933—1960：1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（4）整合行政研究时期（1960年以来：1961年孔兹发表《管理理论丛林》）【重建或革新行政研究时期（20世纪80年代—90年代以来）。

（书目推荐）】
2.4五阶段划分法。

为了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展地全貌，体会公共行政学思想中的连续性并从历史联系的方面加以考察，人民大学校长助理彭和平将西方公共行政学的产生和发展分为①早期研究时期（19世纪末－20世纪初：19世纪末：1887/1900；1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，20世纪初：1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学
管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成），实际上就是1887年－1915年；②两次世界大战期间（1917年－1945年），③第二次世界大战战后时期(（1946年：1945年现代管理理论丛林－1959年），以1946年西蒙的《行政管理格言》开始；④20世纪60年代至70年代（1961年孔兹发表《管理理论丛林》——1968：新公共行政）和⑤20世纪80年代以来（1978：新公共管理：政府再造）。

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2.5六阶段划分法。

武汉大学丁煌教授根据美国学者杰伊·M·沙夫利兹和阿尔伯特·C·海德以及德怀特·沃尔多等人划分行政学的标准，将行政学的演变分为六个时代：（1）西方行政学的提出与创立（1887—1918：1919马克斯.韦伯的“官僚制”理论提出为止），（2）西方行政学的正统时期（1919—1941：马克斯.韦伯的“官僚制”理论——巴纳德的系统行政组织理论），（3）西方行政学的批评与转变时期（1941—1959：巴纳德的系统行政组织理论——德罗尔的政策科学思想），（4）西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代：德罗尔的政策科学——弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（5）西方行政学的挑战与创立时期（20世纪70年代：弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（6）西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代：布坎南，奥斯本，登哈特）。

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2.6 总结：六阶段——基于不同划分法的结论
综合上述几种归类方法的基础上，依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，可以将公共行政的发展历程归纳为以下六个阶段：1.早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段），2. “科学管理Scientific Management”（1911—1933）（X理论时期，传统行政研究时期），3.修正行政研究时期（1933—1960）（行为科学时期、Y理论时期），4.整合行政研究时期（1960-1978）（现代管理理论丛林时期），5.重建或革新行政研究时期（20世纪70年代末—80年代初）。

公共行政理论的新发展——新公共管理，6.20世纪90年代以来，公共行政的再发展——重新定义公共行政、重塑政府、治道变革、重视制高点。

二、从传统公共行政到新公共管理
如果以这门学科追求的目标和研究方法为依据，我们可以进一步将其简化为三个阶段：传统公共行政时期，新公共行政时期，新公共管理时期。

（一）传统公共行政时期（1887－1968）
1.形成时间:19世纪末20世纪初
早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段）
传统行政研究时期（1911—1933）（X理论时期，“科学管理Scientific Management”）
修正行政研究时期（1933—1960）（行为科学时期、Y理论时期）
2.理论基础：
1）威尔逊与古德诺的政治与行政二分说；
①威尔逊
1887年，威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着行政管理学概念上的行政学正式产生。

（行政学一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年——1868年发表七卷本的《行政学》著作，但他当时主要是从行政法的意义上使用“行政学”一词的）其观点：（1）批判了当时美国的民主政治体制问题(清谈、迟缓、彼此牵制以及行为无力等现象)；（2）主张重新认识权力和授权（认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权利能更好地为国民造福，这种权力越大越好）；（3）应把重点放到行政管理之上（事实上，执行一部法律往往比制定一部法律要困难得多）；（4）要恢弘政治的功能，必须提高行政效率；（5）从结构上否定三权分立，提出政治行政二分法（认为国家权力主要掌握在一会与行政部门手里）。

（6）良好政府的两大支柱：政务官和文官。

资料：威尔逊美国著名政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。

曾任美国普林斯顿大学校长，美国28届总统（1913年）。

②古德诺
1900年，古德诺发表《政治与行政：对政府的研究》一书。

其观点：（1）三权分立不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治与行政两种。

（2）政治是国家意志的表现，是民意的表现和政策的决定，是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。

行政是国家意志的执行，是民意的执行和政策的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。

（3）行政学不研究政治问题，而研究行政效率、使用方法或技术标准。

（4）为了提高行政效率，最好政治排除在行政之外，政府官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上保持中立。

资料：古德诺美国著名政治学家、行政学家，曾任美国哥伦比亚大学教授，美国政治学会第一任主任，1913—1914年曾在北京担任袁世凯的宪法顾问、政治顾问，旋因撰写《共和与君主论》（1914年），鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此身负骂名。

2）马克斯·韦伯的官僚制理论；
马克斯.韦伯的官僚制组织理论：（1）三种组织中的三种权力基础。

（2）官僚制的含义。

官僚制是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施的合法、合理组织（丁煌）。

官僚制是一种制度严格、层级分明、权责清晰的组织（彭和平）。

目前，许多人改用“科层制”一词取代了官僚制。

（3）官僚制组织的特征：1.合理分工，2.层级节制的权力体系，3.依照规程办事的运作机制，4.形成正规的决策文书，5.组织管理的非人格化，6.适应工作需要的专业培训机制，7.合理合法的人事行政制度。

（4）官僚制的优点：严密性、合理性、稳定性、普适性。

缺点：压抑人的积极性和创造精神，丧失自我，管理变成了目的本身。

3）行为科学（新社会科学）：
1949 年，美国芝加哥大学在美国福特基金会资助下，进行“个人行为与人群关系”的研究计划。

这个计划简称行为科学（新社会科学）。

①霍桑实验。

1927.11－1927.5；1927—1932年，美国哈佛大学教授梅奥等人在美国西方电气公司连续五年进行新的实验，通过对组织中的人的行为的实证性研究，他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、非正式群体是组织管理过程中的决定因素。

霍桑实验包括四个阶段：1）车间照明实验（照明实验）——员工被尊重。

2）继电器装配实验（福利实验）。

——人际关系比福利更重要。

3）访谈计划（访谈实验）——士气与劳动生产率有密切的关系。

4）继电器绕线机组实验（群体实验）——非正式组织。

②马斯洛的人类需求层次理论
A.H.马斯洛（Abraham H.Maslow,1908-1970），需要层次理论；《人类动机理论》（A Theory of Human Motivation Psychological Review）,1943年。

1.3赫兹伯格的激励——保健因素
1.4麦格雷戈的X-Y理论
3.特点：
强调管理中组织结构、活动原则、影响因素等，注重组织与管理的静态方面而忽视了政策制定中人的社会性及环境因素。

4.对传统公共行政的批判：①采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；②它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；③它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；④效率的标准则被不恰当地过
分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。

强调工具理性，沉溺于成本——效益分析，必然会越来越偏离它所应承载的社会价值，最终导致了“公共性”这个核心价值范畴的丧失，引起了从理论到实践的众叛亲离。

（二）新公共行政时期（1968）
二战结束后，经济发展和科学技术的进步进入了一个新的时期，一方面是政府规模、结构、职能、作用进一步扩大，另一方面是行为科学、计算机科学的发展和系统论、星系论、控制论等新学科的兴起，促进了公共行政学领域研究的进一步深入。

传统公共行政不仅受到来自行为科学的挑战，而且受到社会系统论、决策理论、政策科学等多方面的挑战。

1．整合行政研究时期（1960年以来）（现代管理理论丛林时期）
一）对传统科学管理和行为科学的否定：（系统论、权变论与生态行政学）系统论：
1937年，贝塔朗菲(Luduig Von Bertalanffy )提出一般系统论。

整合科学管理和行为科学的偏颇，用动态的、开放的、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性”。

菲德勒：权变理论，“权宜通达，应付变化”。

在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件。

生态行政学：生态系统（ecological system）,政府和环境的互动（interactions）和动态平衡(dynamic equilibrium) 。

A.高斯（John M. Gaus）：首先提出。

1936年《美国社会与公共行政》；1947年《公共行政的政界》B.雷格斯(Fred W. Riggis)1961年《生态行政学》：生态模式（Ecological Model）集大成者：划分各国行政模式：融合型(Fused Mode)的农业型行政模式；棱柱型(Prismatic Mode)的过渡行政模式；绕射型(Diffracted Mode)的工业型三类，各国应结合国情选择。

二）丛林混战。

以孔茨（Harold Koontz）发表于1961年的《管理理论丛林》一文起点。

“丛林混战”，有关管理的术语、定义、假设漫天飞舞，造成了理论价值取向和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系统理论（System Theory）和权变理论(Contingency Theory)。

1980年，孔茨再著《再论管理理论的丛林》，认为当时至少可以概括出。

等学派。

三）对行为主义的批判：
1964年，伊斯顿（David Easten）在《政治学的革命》中指出，制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立，主张后行为主义（Post-Behavioral Science）。

四）公共行政的两个新发展：
新公共行政New Public Administration（20世纪70年代）：1968年9月，纽约雪城大学（Syracuse University）。

4.1公共政策分析（public policy analysis）：政策科学、系统分析、政策研究、社会工程等。

公共政策分析也称政策科学、政策研究、系统分析、系统工程或社会工程等。

1）产生背景：现代政府的政策条件和政策任务的复杂化；2）理论基础与发展动力：社会科学和自然科学的发展为政策科学的形成提供了理论基础和使用技术，现实压力为其提供了发展动力。

3）主要人物：拉斯维尔（Harold D. Lasswell）：1951年《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》。

4）发展历程：50年代理论产生－60年代实践应用－70年代推广与发展－80年代广泛应用。

4.2新公共行政
1）历史背景：20世纪60年代至20世纪70年代初，对美国来说是一个动荡不安的时代，越南战争、公民权运动、水门事件、能源危机带来的社会政治问题，使公众对政府丧失了信心。

与此同时，英同美国一样经济亦陷入“滞胀”困境中，经济低速增长与通货膨胀同时并存，现实对行政学理论提出了新的挑战。

2）过程：1968年，由叙拉古大学人文科学教授和《公共行政评论》主编德怀特.沃尔多发起，在明诺布鲁克召开了一次青年公共行政学者会议，目的是考虑未来行政学领域可能的发展方
向。

会议结果产生了“新公共行政学”运动，指责作为应用型学科的公共行政学离开了时代主题，逃避了现实中的重大问题，应该进行改革。

发表了《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》（1971出版），它以公平为核心，因而拒绝了传统公共行政学的一系列基本观点（经济和效率），尤其是政治——行政二分法和官僚体制理论。

它强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。

1988年，认同新公共行政观点学者再次会聚雪城大学，试图总结第一次会议以来的发展变化，研讨所面临的新问题以及解决问题的新途径。

第二次明诺布鲁克会议后，《公共行政评论》（PAR）于1989年3、4月以《第二次明诺布鲁克会议：公共行政的变迁纪元》为题专号刊登了会议的观点。

主张社会正义与社会公平，主张改革的、入世、与实际过程相关的公共行政学，主张构建新型的政府组织形态，主张突出行政管理的“公共”性质，主张“民主行政”。

3）新公共行政特点：①研究方法：由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果；②研究内容：抛弃了政治与行政二分论，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融的过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；③价值取向：由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

批判：过度强调了民主、公平这些价值，沉溺于理论、制度的设计，其统治缺乏坚实的实践基础。

（三）新公共管理时期（1978—至今）
5.重建或革新行政研究时期（20世纪70年代末—80年代初）。

公共行政理论的新发展——新公共管理
兴起时间：20世纪80年代的新西兰，成为新西兰模式，继而传入英国、美国等国家，近十几年来在许多国家的政府改革中发挥着巨大的影响。

1991年9月在全美最早、最著名的公共行政学院——雪城大学麦克斯韦尔学院召开的第一次全美公共管理研讨会，会议论文后来以《公共管理：学科的现状》(1993)为书名出版，该书可以说是公共管理学派的“宣言”。

此后，这样的研讨会每两年举行一次。

第二次是1993年10月在威斯康星大学的福莱持公共事务研究所举行，会后出版论文集《公共管理学的现状》(1996)。

到了90年代，“公共管理作为一个新学科的术语己获广泛的接受”(L·E·Lynn语)。

澳大利亚学者休斯(Owen E·Hughes)在《公共管理与行政》一书中也称：“自从80年代中期以来，西方各国政府由于对技术变迁、全球化和国际竞争做出反应而发生重大变化。

理论基础：现代经济学和私营企业管理理论和方法；
不同的称谓：1）在英国叫“管理主义”，2）在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，3）在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”。

特点：①政府与社会关系：政府服务以顾客为导向；②提供公共服务的效率和质量；③引入三Ｅ，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量，对政府绩效进行评估；④采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）；⑤正视行政所具有的浓厚的政治色彩；⑥对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给；⑦重视人力资源管理。

对新公共管理的批评：新公共管理复辟了工具主义、管理主义的哲学，而且有走极端的趋势，目前已受到不少批评。

①无视公营部门与私营部门的根本差别；②将政府简单化；③政府绩效难以准确测量和评估；④主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任；⑤“新泰勒主义”（新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等人认为是“新泰勒主义”。

重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑，重视程序理性而忽视对话理性，核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果，也就是说新公共管理
“被关于效率和经济的价值所支配”，对于求得“诸如正义、代表性和参与等等不是被剔除出议程就是被视为高产的阻碍。

”）；⑥破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权；⑦难以付诸实施。

6.20世纪90年代以来，公共行政的再发展——重新定义公共行政、重塑政府、治道变革、重视制高点
资料：
“科学管理之父”——泰罗：1911年，泰罗发表了《科学管理原理》。

科学管理原理的主要内容是：（1）科学管理的中心问题是提高生产效率；（在他看来，人的劳动生产率的巨大增长标志着文明国家和不文明国家的区别，标志着人类社会的进步。

现在人们比几千年前的国王吃得好，穿得好，而且更舒服——搬运生铁块实验）（2）为了提高生产率选择一流的工人（铁铲实验）；（3）要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使起环境标准化（金属切削实验）；（4）实行刺激性工资报酬制度（差别计件制）；（5）工人和雇主都必须进行一次“精神革命”（把饼做大，把蛋糕做大）；（6）把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作方法为科学工作方法（管理当局与工人比为1：3）；（7）实行职能工长制；（8）例外原则（所谓例外原则，就是高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例外事项（重大事项）的决策和监督权限。

书目推荐：
政府的改革是当今世界共同的课题。

在自诩为“民主有效”政府的美国，同样如此。

《改革政府》一书给广大读者具体生动地描述了美国的官僚主义弊端，同时提出了革命性的观念和措施来改革其政府，具有十分重要的意义。

《改革政府》一书指出，政府不应当成为一个庞大的无效率的机构，并提供了强有力的理论支持。

政府完全可以摆脱传统思维，通过挖掘企业家精神和自由市场的力量，来实现真正的重大改革。

作者通过一个又一个的例子，说明只要政府官员有事业心和有创新精神，是可以严格按照预算来投入公共服务与设施，为广大公众服务，提供优质公共产品。

无论是在学校、贫民窟、还是在环境卫生治理等等方面都大有可为。

而且削减税收、提高服务机构效率都是可为可行的。

当时美国副总统戈尔受委托主持美国的政府改革，大部分思路来自此书。

其实，政府官僚主义在全世界上普遍存在，书中这些改革途径都是很值得其他国家和地方参考借鉴的三、公共行政在中国的发展历程
一、研究的范围与总体框架
1．一般理论（基础理论）：政治学原理、比较政治学、政府经济学、管理学、中国政府与政治、国外公共管理理论与研究方法（公共选择理论、代理理论、新公共管理理论、企业家政府、治理、善治、治道变革等）
2．主要分支学科：行政组织学、行政领导学、行政决策学、行政方法、机关管理与办公自动化、行政伦理、市政学与城市管理等
3．结合实践的研究：行政体制与政府机构改革、央地关系、人事制度与公务员制度、行政监察与廉政建设、依法治国与依法行政、政务公开、公共财政、危机管理、非政府组织4．电子政务与数字政府管理
二、中国公共行政研究历程
1．恢复初发阶段（20世纪七十年代末八十年代初）
①实践：各种研究行政体制改革和行政学的学术会议相继举行
②专业教育：高等院校成立行政管理系，开始行政管理专业教育；社科院、党校、成人教育系统纷纷成立研究或教学机构。

③教材与专著：1985年7月，《中国行政管理》创刊；1987年，全国行政学教学研究会成立；夏书章《行政管理学》，1985年。

2．普及深化阶段（1988——1999）
①1988年10月13日，经国务院批准，中国行政管理学会在京成立。

②举办了多次以行政体制与机构改革为主题的研讨会。

③学术组织急剧增加。

至1992年，中国行政管理学会已发展为5个二级研究分会，1200名会员的学术研究组织；至1997年底，全国26个省、市、自治区成了行政管理学会；国家行政学院于1994年9月21日成立。

3．专业化、全球化阶段（1999至今）
1999年5月，国务院学位委员会17次会议正式批准在我国设立MPA学位。

三、取得的成就及存在的问题
1．成就
重新确立了公共管理学的学科地位；
确立了公共管理学研究的基本范畴和框架体系；
从一般原理性、概括性研究向专业性研究转变；
涌现了已大批研究成果；
形成了相对独立的科研、教学体系；
促进了公共管理知识在社会上的广泛传播；
推动和促进了中国行政改革；
积极开展国际交流。

2．问题
发展水平明显滞后；
研究方法单一、固定：重定性研究，轻定量研究；重宏观研究，轻中观和微观研究；重演绎分析，轻归纳分析；重文献分析，轻现状分析；
重理论研究，轻实践研究（重规范研究，轻实证研究）；
重模仿、抄袭，轻理论创新；。