刘学彬：当代西方公共行政述评

威尔逊行政学理论的主要内容



行政学研究的必要性 行政学的目标和任务 行政管理的实质 行政学研究的历史渊源 行政学研究方法论 人事行政管理思想 行政监督思想
行政学研究的必要性

行政管理研究被提上议事日程以及行政学 的产生是和时代生活所提出的要求分不开 的，因为到19世纪末20世纪初，随着国家 经济和社会事务的发展以及政府职能的扩 大，政府行政管理工作批迫切需要科学的 理论予以指导。
官僚制及其特征
所谓“官僚制”，是指一种以分部—分层、集权—统一、 指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法 统治的行政组织。 基本特征： 1、合理的分工 2、层级节制的权力体系 3、依照规程办事的运作机制 4、形式正规的决策文书 5、组织管理的非人格化 6、适应工作需要的专业培训机制 7、合理合法的人事行政制度
简评
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《行政学研究》乃开山之作，地位难撼 思想中透出的求实精神 在当代具有重要实践意义
思考题：怎样看待和评价“为政在人”的理念和人事思想？
古德诺的政治——行政二分法

古德诺：行政学家、政治学家和法学家。 主要内容 简评
主要内容




对政治——行政二分法的进一步阐释 政治对行政的适度控制是政治与行政实现 协调的重要基础 行政的适度集权化是政治与行政实现协调 的必要途径 美国走向政治与行政协调的独特道路—— 法外调节 美国加强民主与效率协调的主攻方向—— 政府体制的改革

官僚制的优点与缺点

优点：严密性；合理性；稳定性；普适性 缺点：官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人 固定在其中，压抑了人的积极性和创造精 神，使人成为一种附属品，只会机械地例 行公事，成为没有精神的专家，没有情感 的享乐人，整个社会将变得毫无生气。
简评


社会政治意义：为扫除德国资本主义发展道路中的障碍做 出了巨大贡献。 学术意义：是最早对社会生活中的组织现象进行系统研究 的学者之一，被称为“组织理论之父”，具有重要的理论 贡献。 存在问题：与现实生活有一定距离；偏重于静态研究；忽 视了下级人员的主动性和积极性；使组织陷于僵化，缺乏 应变能力和弹性；缺乏对组织与其环境之间相互关系的探 讨；忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题；易于导致 组织惰性；忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展。
西方行政学产生的社会历史背景



西方资本主义国家政府职能的扩张和行政 权力的扩大，提出了行政学研究的要求。 科学管理运动的兴起，推动了行政学的形 成与发展 相关学科的理论发展和政府的行政管理实 践，为西方行政学的产生奠定了重要的基 础。
西方行政学的发展历程


初创（1887——1941） 演进（1941——1959） 深化（20世纪60年代——80年代） 拓展（ 20世纪80年代至今）



美国宪法所提供的法定政府体制并没有提 供政治对行政适度控制和行政权必要集中 得以成长和发展的任何基础。 美国政府体制得以顺利运行来自于政党功 能的发挥。 政党不仅担负起挑选在政府体制理论中表 达 国家意志的机关的成员，即立法机关的 成员的责任，而且担负起挑选执行这种意 志的人员，即执行官员的责任。
第一部分 初创过程中的西方行政学理论



威尔逊的行政学理论 古德诺的政治—行政二分法 韦伯的“官僚制”理论 泰勒的科学管理理论 法约尔的一般管理理论 怀特的系统化行政学理论框架
威尔逊的行政学理论

威尔逊行政学理论的思想渊源与产生背景 威尔逊行政学理论的主要内容 简评
威尔逊行政学理论的思想渊源与产生背景
传统组织



在传统组织中，行使命令和权威的基础是 先例和惯例。 两种组织形式：“世袭制”（官员只是领 袖个人的奴仆并从领袖那里获取他们的报 酬）；“封建制”（官员拥有自己的收入 来源并对领袖保持着一种传统上的忠诚关 系） 这种组织类型的权威明显具有世袭性、封 建性和绝对性的特点。
合理化—合法化组织
行政学的目标和任务


首先要研究政府能够适当而且成功地承担 什么职能，行政学应以行政职能作为其研 究起点。 再次就是要研究政府用什么方式方法进行 管理，才能提高行政效率，履行职能。
行政管理的实质


政治与行政：行政管理不同于政治，与政 治又密切相关。 行政管理与宪政制度：尽管“从政治哲学 的角度着眼，行政学的研究是与宪法中主 权之恰当分配的研究密切联系在一起的。” 但行政管理从本质上不同于宪政制度。


思想渊源:威尔逊的行政理论受到了来自欧洲大陆尤其是德国行政思 想的影响。代表人物：斯坦因。主要观点：“政治”和“行政”已经 在一定程度上得以划分。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依 据意志的活动。以国家有机体为基础，规定了行政研究的任务，建构 了行政研究的体系。行政研究体系划分为三大部分：行政组织、行政 行为和行政法规。 产生背景：威尔逊行政学理论的产生主要源自对自由放任主义的反动。 出现了新个人主义思潮。面对大资本在财富和政治上行将形成的垄断 形势，美国的自由主义者、民主主义者掀起了一场新民主运动。新民 主运动借助于反对政治勾结和腐败，要求改革政府体制，扩大选举权， 扩大政府行政职能，主张国家应该成为社会和经济进步的工具。
权威结构理论与组织类型分析
服从 __权威＿三种类型 __三种组织形式 1、神秘化组织 2、传统组织 3、合理化—合法化组织
神秘化组织

来自百度文库

神秘化组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格 （“超凡魅力”），它以对个人的崇拜、迷信为基础。 他们的组织由其本人和一批弟子构成。弟子们在群众和领 袖之间起着中间媒介的作用。典型的“神秘化组织”是以 宗教或政治形式出现的小规模的革命运动。 这类组织内在的基础并不稳固，常会出现“人存政举，人 亡政息”的现象。当领袖死后，而组织的权威必须继续时， 就会产生权威的继承问题。 当具有超凡魅力的领袖死后，组织必将变成其他两种类型 组织——“传统组织”（领袖的继承问题通过遗传方式来 解决）和“合理化——合法化组织”（领袖的继承问题根 据已有法则来决定）中的一种。
当代西方公共行政述评
中共四川省委党校 四川行政学院
公 共 管 理 教 研 部 刘 学 彬 副教授
主要内容



西方行政学的产生与发展 初创过程中的西方行政学理论 演进过程中的西方行政学理论 深化过程中的西方行政学理论 拓展过程中的西方行政学理论
导言 西方行政学的产生与发展


西方行政学产生的社会历史背景 产生标志：威尔逊1887年发表的《行政学 研究》一文 西方行政学的发展历程
简评


高屋建瓴地分析了行政管理有效开展所涉 及的外部环境问题，具有较为开阔的视野。 明显带有批判精神，把注意点放在影响行 政变革的政府制度上，而没有真正深入到 行政管理内部的那些技术性细节上去。
韦伯的“官僚制”理论


权威结构理论与组织类型分析 官僚制及其特征 官僚制的优点与缺点 简评



行使权威的基础是组织内部的各种规则； 权威必须在组织中担任一定的领导职务； 领导者与被领导者之间在法律地位上是平 等的。这类组织称为“官僚制” 合理化：被专门用来作为实现某些既定目 标的手段。 合法化：此类组织有一系列规则和程序 以上三种类型，只有合理合法的权威才能 作为行政组织的基础，是“理想的官僚 制”。
行政学研究的历史渊源

行政学并不是产生于英国和美国，“行政 的博士都产生在欧洲，-------由法国和德 国的教授们所发展起来的其各个组成部分 经常是与一个单一国家的需要相适应的， 并且是为了适应高度集中的政府形式而建 立起来的，-----为了满足我们的要求，必 须使之美国化。”
行政学研究方法论

传统的行政学研究方法只能得到谚语，而 不能得出行政原则，因此在研究方法上就 必须寻求新的途径，即只有提出新的研究 方法才能建立真正的行政原则。
行政学研究方法论
行政的适度集权化是政治与行政 实现协调的必要途径


美国分权的政治架构最大的弊端在于导致 政治与行政失调。这种分权，特别是中央 和地方的分权，造成了行政力量统一性的 破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。 要改变这种状况，只有通过行政权的集中 这个惟一途径。
美国走向政治与行政协调的独特 道路——法外调节


运用历史方法和比较方法对不同政府共有 的行政管理规律进行研究。 以实践为准绳，以本国为核心。
人事行政管理思想

十分关注当时的文官制度改革 尤其重视政府官员的素质问题 就如何提高政府官员的工作质量提出了自 己的看法。
行政监督思想

公共舆论与行政管理的关系：公共舆论将 起权威性评判家的作用，行政研究应当为 公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作 用提供最佳途径。
行政监督的必要性 立法监督职责与方法 司法监督
简评

被誉为行政学的奠基人，率先提出了一个 比较完整的行政学理论框架和一些有价值 的思想观点和方法。但似乎丧失了宽阔的 历史视野和一以贯之的逻辑体系。
1.怎样看待和评价怀特的“行政伦理”思想？其对我 国行政实践有何意义？ 2.如何评价怀特的“行政监督”理论？其合理之处和 不足之处分别是什么？
思考题:如何正确认识“官僚制”理论？其合理
因素和不足之处是什么？给我们的启示是什么？
怀特的系统化行政学理论框架

行政学的研究对象和范围 行政环境思想 行政组织思想 行政协调思想 人事行政思想 行政伦理思想 行政法规思想 行政监督思想 简评
行政学的研究对象和范围

美国加强民主与效率协调的主攻 方向——政府体制的改革


建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强 民主与效率协调的重要保证。 有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外 的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止 政党将自身变成目的。（实行财务公开） 为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意 志更负责任的需要，政府体制应采取的另一项改 革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。
就是对国家政府中“市政、邦联或联邦行 政的研究”，这种行政在各级政府中均有， “行政中的各种基本问题，包括公务员创 造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、 合作、财政、监督、领导资格、纪律以及 各级政府的行政程序等”均属于行政学研 究的范围。
行政环境思想

经济环境和政治环境与公共行政 客观社会环境与行政 科技环境与行政
对政治——行政二分法的进一步阐释



两种基本的政府功能，即国家意志的表达 （“政治”）和国家意志的执行（行政） 政府机构之间的分工不可能像政府两种功 能之间的划分那样来得一清而楚 政治与行政必须以某种方式取得协调
政治对行政的适度控制是政治与 行政实现协调的重要基础


政治对行政控制的两种方式：一种是法定制度， 如英国的人民控制议会，议会控制内阁；一种是 法外途径，如美国，这种控制是由政党来完成。 这种控制有一定限度：应当限于对狭义的执行机 这种控制 构进行，，其他政府机构都应该保持自己的独立 性，而不受政治影响。
行政组织思想


对行政组织体制问题进行了探讨 对行政责任与权力的分配问题进行了分析 权责分配的措施和方法 优良行政组织的标准
行政协调思想





提出精简机构，减少协调工作的数量和难 度 认为应设置协调机关 要通过精密的协调来获得较好的协调结果 在协调过程中，行政首长的裁定就是最终 决定 提出了协调的原则
思考题：
第二部分 演进过程中的西方行政学理论

古立克、厄威克、福莱特、巴纳德、西蒙、 林德布洛姆、维尔达夫斯基、帕金森、麦 格雷戈、沃尔多的理论
西蒙的行为主义行政学理论



“行政谚语”——对传统行政学理论的批判 行政学研究方法论 行政决策理论 行政组织论 简评
“行政谚语”——对传统行政学理 论的批判
人事行政思想

人才选拔问题 职位分类—分级与工资的制定问题 职务的晋升问题
行政伦理思想


官纪的本质及其重要性 败坏官纪的因素 官纪的基础 良好官纪的标志
行政法规思想

政策与法规和法律之间的关系 行政条例制定权的范围、限度、保障与其 对行政管理的重要性
行政监督思想