新功能主义与欧洲一体化进程

新功能主义理论与欧洲一体化发布日

房乐宪

新功能主义作为20世纪50年代至60年代发展起来的一体化理论，深受戴维•米特兰尼功能主义思想影响，但它又是以厄恩斯特•哈斯为代表的政治理论家对功能主义进行根本性批判的产物。哈斯针对功能主义所谓政治性和功能性领域之间可以做出合理的明确区分的假设，批评米特兰尼没有充分考虑权力因素，提出权力同福利不可分割的假设，强调政治和经济精英人物而不是基层群众掌握着地区一体化的钥匙。哈斯结合对欧洲煤钢共同体和国际劳工组织等一体化组织的重要研究成果，发展了在一系列政治概念及其应用范围上都不同于功能主义前辈的一体化理论。另外，利昂•林德伯格、菲利普•史密特和约瑟夫•奈等人也都是新功能主义的重要代表。本文重点从外溢概念和超国家性观念两个角度，试图比较系统地阐述新功能主义的基本主张，并分析该理论对理解欧洲一体化的主要价值及其局限性。

新功能主义的“外溢”概念与欧洲一体化“外溢”（spillover）是新功能主义的核心概念。它是对功能主义强调的情感与忠诚的“扩展性”转移思想的进一步发展。与米特兰尼的扩展说形成对照的是，新功能主义者将“外溢”同机构的发展及权力的扩展性转移联系在一起。外溢过程的最终受益者是超国家机构，这些机构在一些逐渐政治化的问题上不断扩展其力量和权限。哈斯所谓的外溢主要是指一个地区组织的任务将随着该组织从已经和正在执行的各种任务中获得的经验而不断扩展的过程。

新功能主义者在各自的理论著述中都对外溢概念予以特别重视，并将其和一体化过程紧密联系在一起。新功能主义主张：一体化能够继续之前需要某些前提条件，包括公众态度由民族主义转向合作，精英人物出于实用主义而不是利他主义的原因促进一体化的欲望，以及向一个新的超国家机构授予实际权力。一旦这些变化发生，将会有一个由外溢引起的一体化发展。精英层介入的一体化进程也受到一般民众当中存在的“许可一致”的推进：只要一体化不对他们构成负面影响，一般民众就允许它发生。从长期而言，所有人都会获益，并最终认同超国家层面，从而便利于一个更高级的政治共同体发展。虽然各个国家也许寻求避开该过程，但最终它们从自己的利益考虑将促使它们遵从它（注：Clive H. Church, European Integration Theory in the 1990s, University of North London,1996. P. 19.）。

新功能主义不仅将一体化视为一个能动的过程，而且将其理解为对“外溢”产生的各种压力的一种反应。哈斯在讨论欧洲煤钢共同体的发展时引入了“外溢”概念。他认为，“向新的经济和政治部门的外溢当然发生在纯粹精英介入的国家背景下不断发展的期望中。但这些期望沿着超国家路线得到强化，不仅是因为要求一个‘高级权威’，而且是因为来自其他国家工会领导人持续的联合游说活动变得既有必要又有可能。” （注：Ernst B. Haas,The Uniting of Europe:Political,Social and Economic Forces. Stanford University Press,1958. P.292.）外溢假定国家和地区的各种政治经济因素是这样相互联系的：一个领域的问题将会提出另一个领域的问题，或要求另一个领域的解决办法。这些解决方案不要求各个国家的完全一致，而是要求围绕着最初共同事业目标的各种相似利益的普遍集中。这表明即使面对国家间非常根本的分歧，仍然可以达成具有外溢含义的决策（注：Hans J. Michelmann,Panayotis Soldatos ed., European Integration Theories and Approaches,University Press of America,Inc. 1994,P.29.）。新功能主义假定开始阶段这种外溢只是发生在不同的功能性任务中，但随着中心机构的成长，政治上更突出的领域将开始受到影响，一个初期的政治共同体将会出现和成长。换言之，人们假定经济一体化将会逐渐加速，外溢逐渐扩展到政治领域，一旦实质性的障碍被清除，中心机构将以明显增加的速率外溢，共同体建设将真正开始。

随着20世纪60年代西欧一体化的推进，新功能主义者总结一体化经验，就外溢概念进行修正和补充。菲利普•史米特强调，外溢作为一体化的重要过程是指进行一体化的国家对最初共同追求目标已取得的成果不太满意，通过尝试扩大其他合作领域或者加深原先合作内容以便消除它们的不满。鉴于各种功能性的工作本身具有相互依存性，各个利益集团、政党或政府会根据实际需要积极推动一体化，而精英人物则利用一体化过程产生的挫折或危机感赋予一体化新的使命。因此，外溢过程及其效果就可以持续不断地出现。史米特根据行为者各种战略选择，对外溢主题的新变化做了进一步描述。他提出除外溢之外，还有下列情况：（1 ）环溢（spill-around），是指一个一体化组织所执行的功能范围有了增加，而在权威方面没有相应增加；（2）强化（build-up），是指一体化组织的决策自主性和权威增加，而它没有进入的新的课题领域；（3）紧缩（retrenchment），是指一体化组织的权威减少，而成员国之间联合仲裁的水平提高；（4）溢回（spill-back），是指一个一体化组织的权威在范围和职能上都减少了，即它的功能范围和权力都收缩到外溢前的状况。史米特假设包含新课题的连续外溢或一揽子交易以及形式不明显的环溢可以为迈向政治一体化的重要步伐提供基础（注：James E. Dougherty, Robert L. Pfaltzgraff,Jr, Contending Theories of International Relations:A Comprehensive Survey.Fourth Edition, Addison —Wesley Educational Publishers Inc. 1997. pp. 424—425.）。

哈斯在20世纪70年代中期对一体化的渐进逻辑和外溢现象提出更大保留。虽然各成员国政府面对的课题日益增多并且更加复杂，但政治精英选择超国家解决办法的可能性并未相应增加。为此他提出“断裂性课题联系”概念。他认为，当比较旧的目标受到人们怀疑，新的目标迫切需要满足，以及过去认为适宜而被接受的定论不再是未来行动的合法指导时，这种现象就发生了。尽管有些问题在严格的国家范围内难以解决甚至不能解决，但这些问题的存在并不一定能导致在国际组织内进行日益广泛的国际合作，因为国家行为者会力图加强本国处理这些课题的能力，也会在地区性组织以外的组合中寻求解决办法。哈斯将此现象确定为“既是一种实际存在的情形，又是一种感性认识。它表现在各国政府对同伴的所为或不为异常敏感，也极易受其伤害，以致单方面行动变得不明智，甚至会危及自身的生存”。哈斯对此提出的重要保留是：政策相互依存不一定导致政策一体化（注：参阅［美］詹姆斯•多尔蒂，小罗伯特•普法尔茨格拉夫著：《争论中的国际关系理论》，世界知识出版社，1987年，中文版，第466—467页。）。

约瑟夫•奈以分析“过程机制”和“一体化潜力”为基础，进一步修改哈斯的“外溢”概念，为分析一体化的条件提供了理论框架。奈认为新功能主义包含七个“过程机制” （注：参阅James E. Dougherty，Robert L. Pfaltzgraff， Jr：前引书，第427—429页。）。在分析“新功能主义的任务联系或外溢概念”时，奈认为对这一机制的应用一直是错误的，因为它把合作增加的任何迹象都包括在内了。他假定：通过功能性相互依赖或各种任务的内在联系产生的不平衡可以成为促使政治行为者重新确定共同任务的一种力量。但是，对任务的这种重新确定并不必然导致共同任务的升级，经验也可能是否定性的。因此，如果任务之间的联系能够造成外溢，它也可以产生溢回。此外，在分析“特意的联系与联盟的形成”这一过程机制时，奈再次把注意力集中在外溢上，或者他所谓的“重点外溢”。结合欧洲共同体的经验，奈指出了政治家、国际机构人员和利益集团在相连课题基础上创立联盟的努力。尽管这种努力也许促进一体化，但它们也会有消极影响。例如，如果支持一体化的团体的政治命运或者与一体化相一致的课题衰退时，就会对一体化产生消极影响。一体化能够在多大程度上扩大其吸引力，取决于赞成一体化的联盟在多大程度上能够得到广泛的公众支持。虽然新功能主义者频繁使用外溢概念，但不少学者认为它比较模糊，需要将其分解成更加明