风口浪尖上的民办培训行业【律师解读】

风口浪尖上的民办培训行业

随着2018年8月10日司法部公布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（送审稿）进行公开征求意见开始，民办培训行业一度处在风口浪尖上。随后伴随着各地开展的“无证”培训机构的专项治理和整治活动，市场上的各培训机构面临着一波未平，一波又起的关注和挑战，部分民办培训机构甚至到了生死关头。

民办培训机构目前存在的欠缺合法合规性的现象是存在历史原因的。在现行有效的法律法规下，从事民办教育培训业务主要存在民办学校、民办培训机构以及中外合作办学机构三种形式。其中，民办培训机构，由于长期处于无明确法律可依的状态，实践中各地只能百花齐放，对民办培训机构施加不同

的管制要求和深度，这也是目前全国发起统一整改的原因之一。我们认为，在目前的法律法规以及送审稿共同构建的法律环境和方向下，专项治理和整治活动是民办培训机构面临的机遇和挑战，在了解法律法规和实务要求的前提下，民办培训机构进行准确有效的对症整改和合规调整，有利于民办培训机构的高速和可持续发展。笔者现就民办培训机构面临的法律法规层面监管和实务中市场准入和外资限制方面的操作进行介绍和分析。

一、市场准入

（一）行业概况

在现行有效的法律法规和实务背景下，民办学校、民办培训机构、中外合作办学机构从事的业务内容主要如下：

【注释】

•学前教育：属于非学历教育，主要包括早期教育与幼

儿教育；

•初等教育：包括学历教育与非学历教育。其中初等学

历教育主要包括普通小学与成人小学；

•中等教育：包括学历教育与非学历教育。其中初级中

等学历教育主要包括普通初中、职业初中、成人初

中；高级中等学历教育主要包括普通高中、成人高中

和中等职业学校（包括普通中专、成人中专、职业高

中、技工学校）；

•高等教育：包括学历教育与非学历教育。其中高等学

历教育主要包括普通本专科、成人本专科、网络本专

科、研究生（博士、硕士）、高等教育自学考试、高

等教育学历文凭考试。

（二）法律背景

（1）2003年和2013年的《民办教育促进法》规定，民办学校包括依法举办的其他民办教育机构，“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，实际上将“民办教育机构”和“民办培训机构”做了区分，“民办培训机构”不属于“民办

教育机构”。但后续国务院一直未出台所谓的“另行规定”。

（2）2016年修订的《民办教育促进法》（2016年民促法）删除了关于民办培训机构另行规定的内容，但对于民办学校的范围等相关表述均未作修改，民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。

（3）2016年12月30日，教育部、人力资源和社会保障部、工商总局发布的关于印发《营利性民办学校监督管理实施细则》的通知，明确规定了营利性民办培训机构参照本细则处理，因此营利性民办培训机构应同营利性民办学校一样申请办学许可证。

（4）2018年12月29日，全国人民代表大会常务委员会对2016年民促法进行了修订，调整了个别措辞，但未有实质性的变更和修改。

依据上述法律法规，在现行教育法律法规体系下，民办培训机构参照民办学校进行管理，在从事的业务类型上与民办学校并无法定的明确区分。从事培训业务，不论

招收对象为青少年还是成人，民办培训机构均需向教育部门申请办学许可证，在获得该等前置审批后才能进行设立和运营。针对民办学前教育，幼儿园审批同样需要严格执行“先证后照”制度，由县级教育部门依法进行前置审批，取得办园许可证后，到相关部门办理法人登记。对符合条件的幼儿园，按照国家相关规定进行事业单位登记。

需注意的是，送审稿对民办学校和民办培训机构进行了业务类型上的区分，并首次根据业务类型对民办培训机构设置分类领证：

（三）监管环境

国务院办公厅于2018年8月6日出台了《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》，教育部、国家市场监督管理总局、应急管理部于2018年11月20日出台了《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》，明确未经教育部门批准，任何校外培训机构不得以家教、咨询、文化传播等名义面向中小学生

开展培训业务，全国已针对面向中小学生无证开展培训、非学科类培训机构开展学科培训及其他违规开展培训的机构开展专项治理整改工作，依法取缔无证经营的培训机构，吊销营业执照。

由此可见，虽然在现行教育法律法规体系下从事培训业务的培训机构均需向教育部门申请办学许可证，但目前的监管环境同送审稿所体现出的分类领证趋势似乎一致，针对青少年开展的学科类、文化教育类培训的管制趋势愈加从严，禁止未取得办学许可证的机构从事该等业务，而对于素质类培训机构和成人培训机构却存在着“简政放权”，免除审批，开放市场登记的可能性。

在目前的监管环境下，很多针对青少年的从事学科类、文化教育类的培训机构面临着生死考验。按照过去的监管要求，有些培训机构仅在市场监管部门登记并取得培训相关营业范围，现在需要取得办学许可证。而申请办学许可证的要求比较高，特别是相关消防要求一般包括教学场地须位于1-3楼，有两个独立的消防出口等，而近年来在商场高楼层举办培训机构比较普遍，无法满足办学许可证的要求，更换场地则可能意味着成本和/或生

源的重大变化。据了解已经有部分培训机构因无办学许可证也无法满足申领办学许可证的要求被关闭。

（四）分类登记和民非转制为企业

2016年民促法对民办学校实行非营利性和营利性分类管理，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，但不得设立实施义务教育的营利性民办学校。教育部等五部门于2016年12月30日印发的《民办学校分类登记实施细则》进一步明确，正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》等民办非企业单位登记管理有关规定的到民政部门登记为民办非企业单位，符合《事业单位登记管理暂行条例》等事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位；正式批准设立的营利性民办学校，依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记；此外，还允许现有的民办学校进行分类选择登记，非营利性民办学校可以选择登记为营利性民办学校。

但实践中，各地分类登记的履行情况不一，有些地区于2017年已出台地方性的分类登记实施细则，如天津、