农村税费改革和政治发展

农村税费改革和政治发展

农村税费改革和政治进展

[要害词]农村税费改革政治进展乡村治理社会本钱

农村税费改革自2000年国务院在安徽以省为单位试点开始，2002年将试点扩大到20个省份，2003年在全国范围推开，2005年全国大部分地区完全取消了农业税，基本结束了中国的以农养工、以农养政的时代，开创了以工哺农的时代。它历时5年多，引起了

人们的广泛关注，学界和政界也进行了大量的研究：很多研究将它被视为建国以来中国农村继土地改革、家庭承包之后的第三次重大改革。不过，总体上看，迄今的研究主要集中在迫切需要解决的现实问题，如减轻农民负担和缓解农村干群矛盾及其政策设计上，而很少从政治进展的高度来考察农村税费改革的成效和前景。本文将按照税费改革的实践来研究税费改革和政治进展的关系。

“政治进展是政治关系的变化和调整”。政治进展的过程就是政治权力和政治权利的变化和调整的过程。政治进展的动力是社会生产力和经济关系的进展，因为它会促使在特定经济关系和社会关系基础上形成的利益关系之间的矛盾运动，导致政治权力和政治权利的变化和调整。现代政治进展过程一般采取“政治革命和政治改革”两种形态，其中政治改革是统治阶级中的政治领导集团按照社会矛盾状况及其对政治权力的要求，有计划有步骤地进行的旨在改进政治体系、调节政治关系以巩固和完善其政治统治的政治过程[1]。政治进展表示在三个方面：一是政治文化的世俗化，这主要是指人们的政治态度、政治观念的变化，即某种政治文化成为普遍化的、大众化的政治文化；二是政治结构的分化，在分化傍边，政治“角色发生变化，变得更加专门或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或制造了新的专门化的结构和次体系”；三是政治决策能力和贯彻政策能力的提高，即政治体系扩大其政策作为的能力的提高[2]。

税制是一项重要的资源配置制度，表现了不同主体之间的利益分配关系。农村税费的征缴及其利益分配成为乡村社会权力关系和权力结构的基础。农村税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的本色内容是国家、集体和农民利益关系的调整，是农村政治权力和政治权利的变化和调整，这种变化和调整的过程就是政治进展的过程。

一、农村税费改革顺应了农村政治关系的变化

税费改革之前，农村基本的税费关系可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是本身的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配，这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的庇护即社会公共治理而猎取“税收”；另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而猎取的“费收”，其本色是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。从征纳方式上，农民向国家缴纳的税也经常是通过村集体代收的。村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为涉税单位。假如仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租中提出一部分上交国家，由此，国家、集体与农民的关系一方面表示为国家与农民、国家与集体的税赋关系；另一方面也表示为农民与集体的租赋关系。显然，从形式上看，国家、集体与农民的税费关系是简单而清楚的。这种税费征纳关系也构成现实中的乡镇与村委会及农民的关系。乡镇政府作为国家在农村基层的代表，负责征收国家的税收，村委会作为集体的代表者而向农民收取集体的“提留”，并协助乡镇政府代收国家的税赋。由此形成了乡镇与村委会的权力关系及乡村的基本治理格局。从理论上说，乡镇政府作为国家在农村基层的代表，乡镇干部作为国家的代理人，不应该有本身的特别利益，与国家利益发生冲突；村委会作为集体的代表者，村干部应该维护村集体和农民的利益，不应损害村民的

利益。

但事实上，随着改革开放以来中心的放权让利，各级地方政府和各个部门的利益在制度上被承认了下来，地方和部门的利益意识增强了。乡镇政府和七站八所总是利用国家所给的权力捞取本身的利益。因此，现实生活中的税费关系是非常混乱的，农民除上交国家的“税”和村集体的“租”（村提留）之外，还负责着县市、乡镇及其各部门形形色色的费，以及各种各样的集资摊派和罚款。国家、集体与农民简单的租税关系变得异常复杂。尤其在改革开放以后，我国正处于政治体制从集中的动员体制向民主的合作体制的转型阶段,即分权的压力型体制阶段，其特点是各级行政组织从上至下规定各种指标任务，并按照这些规定的指标任务来考核选拔干部，对下级组织的约束主要来自上级组织，而上级由于把握不了足够的信息，往往只关怀下级任务和指标的完成结果，却不管下级采取何种方法和途径[3]。在自上而下的压力下和自身利益的驱动下，乡镇政府及各站所很轻易向“国家型经纪人”蜕变，并利用本身的优势地位加强对村委会的操纵——在村民自治前主要通过对村干部的任命和提拔，在