西方公共事业管理

第二章西方国家的公共事业管理

随着西方国家经济和社会的发展，政府的公共事业管理职能不断得到强化。从时间上，这种变化可分为三个阶段：近代(约17世纪初一20世纪20年代)、现代(20世f70年代)、当代(20世纪70年代末至今)。在近代时期，为了巩固新生政权，防止封建势力复辟，西方政府突出政治统治职能，对社会事业的管理十分有限。20世纪20年代以后，伴随着资本主义经济和科技进步而来的社会公共事务的增加和国家干预理论的盛行，先前比较小的公共事业管理职能开始迅速扩大，公共事业管理职能逐步强化。20世纪70年代以来，西方国家经济出现滞胀和日益严重的财政赤字，新保守主义再起，各国先后进行了行政改革，政府公共事业的管理职能又有了收缩和调整。百年来公共事业管理的变化轨迹，乃是西方国家政治、经济和社会习然结果。

第一节西方公共事业管理的演变

一近代西方的公共事业管理

在自由竞争时代，西方资本主义国家普遍崇尚亚当·斯密的“管的最少，政府最好”的主张，政府实行自由放任的政策，基本上不干预国民经济，只扮演“守夜警察”的角色。在自由竞争制度下，政府既无权干预经济生活，也无正确实施干预的智慧。政府的理想角色就是充当企业自由经营的“守夜人”，它的职责不是直接干预经济生活，而是给社会和企业的自由经营提供宽松安定的环境，政府的职责只限于完成三项应尽的义务：保护国家安避免外来侵犯；保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；创办和维护私人无力办或不愿办的公共工程和公共事业，如桥梁、道路、运拒础设施和教育等事业。尽管公共事业已被列入政府的基本职责，但实际管理的公共事业并不多。在英国，“19世纪中叶时，政府的视野是很有阼兴趣就在外事活动和维持治安”。在美国，直至19世纪中期内战前，联邦政府、州政府、地方政府只是在资本短缺、交通运输能力不足而成为绍业化的最大障碍时，才起了一定的作用。

西方国家早期政府公共事业管理职能相当有限，与其当时所处济、文化环境是密切相关的。首先，农业社会的总体格局没有打破，水平比较低，总量有限，社会可供分配的资源总量也是有限的。因此，虽然政府不是撒手不管公共事业，但受制于经济发展水平和政府财政能力，政府无力承担太多的社会公共职能。因为政府社会管理的职能还不可能迅速地扩展，公共事业皆理的职能自然十分有限。其次，从洛克到密尔，古典民主理论家在个人、社会、政府三者的关系问题上还比较注重个人和社会。他们认为，政府是一个“必要的罪恶”，其作用的范围和领域必须受到限制，政府的权力如果超出了保护私有财产的范围，就不可避免地侵犯个人的自由权力。潘恩关于政府和社会的观点颇具代表性，他认为：“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们

的邪恶所产生的；前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福，后者制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。一个是鼓励交往，另一个是制造差别。社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”因此，他强烈主张有限政府，生怕政府职能太广、权力太大会导致旧式专制的死灰复燃。如早期美国人在政治文化上，表现为“对一切政府从理论上来说都是抱着怀疑态度的，他们认为，政府管得少些，自由就多些，政府管得多，自由就少了”。这种满腹疑虑、小心翼翼的政治心态，促成了古典民主理论家和实践家们在设计政府权能时，均将其社会管理职能限制到最低限度。此外，政府职能扩张需要一个体制前提。当政府内部的管理结构还不能更大幅度地专业性分化时，政府的管理功能不可能一下子扩张太多。

当然，即使在这样的政治、经济和思想文化背景下，为了维护政府的合法性和因应社会的公共需要，西方政府在基础设施、公共教育和卫生保健等方面也采取了一些必要的措施。如美国在独立之初，政府就作出决定，资助教育事业，规定州和地方政府有责任举办教育，必须预划相当的土地供发展教育之用；1863年美国就建立了国家科学院，以促进科学与应用技术的发展；19世纪初就开始建设交通运输网；1892年，国会开始调查城市贫民窟问题，关注公共住房问题；1887年建立了卫生实验室，后来发展成为国立卫生研究所，1912年成立公共卫生局，开始对卫生保健工作进行管理。从19世纪开始，欧洲各国随着资本主义经济的迅速发展，诸如失业、贫困、环境、卫生等问题也日益严重。于是，资产阶级政府为了其阶级统治的稳固和社会的稳定，不得不承担越来越多的以增进全’民福利为核心内容的社会公共事业，以德国为创始者的福利国家开始出现。19世纪80年代俾斯麦执政时期，德国就先后通过了疾病、伤残和老年三项保险法案，并于1911年合并为《德国保险制度》，成为一种完整的保险法规。到第二次世界大战前，一个以疾病保险、工伤保险、养老保险和失业保险为主要内容的社会保险体制就在德国基本形成。

这一切都表明，西方各国政府对公共事业的发展是关注的，但从采取的措施看，面是比较窄的，如环境保护、社会保障、文化发展等事业基本上还是没有顾及，即使是已经参与的各项公共事业，就其管理的内容和方法来说，也是十分简单的，缺少必要的立法工作和行政设置。

二现代西方的公共事业管理

进入20世纪，西方国家的政府在社会中扮演的角色越来越突出，政府对社会公共事业介入和管理的力度大大增强。这一变化主要是由以下一些因素定的：

1．资本主义经济发展过程中出现的问题增多，市场机制难以有效克服，需要政府

干预。资本主义发展早期曾限制政府的干预，希望而且坚信社会能够自己解决自己的问题，实现社会的协调发展。但是，20世纪二三十年代震撼整个西方世界的经济危机的爆发，充分地暴露了自由主义经济理论的缺陷。事实证明，纯粹依靠市场调节的资本主义不可能达到社会供求的均衡，从而引发社会有效需求的不足，经济危机也就由此产生。社会发展的实践表明，由于社会的复杂性以及社会制度的缺陷等多种原因，单纯靠社会自身还无法有效地解决错综复杂的社会问题和社会矛盾。

2．面对自由放任政策出现的一系列难以克服的社会问题，一些思想家主张政府干预社会生活。19世纪晚期，英国思想家格林和霍布豪斯就指出，国家在涉及公共利益的地方进行干预，能够为每个公民的自由发展提供更多的社会条件和更有利的社会环境，这同个人的自由并不冲突。费边社会主义的思想家认为，要实现资产阶级自由、博爱、平等的根本价值，就必须在经济上给人们以最低标准的保证；政府不但要承担起维持全面收入的职能，还要广泛介人到社会生活中，解决公民的教育、医疗等问题。费边社会主义的一些观点后来成了现代福利国家的理论基础。

20世纪初，英国经济学家凯恩斯提出，只有对经济进行干预和调节是使现行的经济形态免于全面毁灭的惟一的切实途径。因此，政府应当通过宏观的财政政策和货币金融政策来对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需求，以此克服市场缺陷所带来的种种经济困难；在增加有效需求，实现高就业率的过程中，政府甚至可以执行“举债支出”的赤字财政政策。第二次世界大战后许多西方经济学家沿着凯恩斯的思路，系统分析“市场失散”的原因，从外部影响、公共产品、垄断以及收入不公等现象的存在事喽，论证国家进行积极干预的必然性。

20世纪70年代，美国著名哲学家约翰·罗尔斯在《正义论》中指出，“作为公平的正义”奉行的是一种最大限度改善最少收益者地位的原则。政府应通过各种政策确保一种社会最低受惠值。罗尔乏斯从政治哲学高度对国家干预主义政府职能理论的概述，事实上也包含了对政府公共事业管理职能的确认和强调。

3 政府自身力量的增强，使它有能力担负起比以前更大的社会责任。随着社会发展，经济进步和人民综合素质的提高，法律制度、选举制度、议会制度、文官制度以及地方自治制度等一系列政治和行政制度的建立和完善，使西方政府的结构和功能日趋完善，政治体系日益成熟，政府能量大大增强。政府不仅有处多社会事务的内在要求，而且也有足够的能力和条件承担起全方位管理复杂事务的责任。

正是在这样的背景下，西方国家政府除了加大对经济的干预外，更是大范围入公共事业的管理。1932年社会民主党上台后，瑞典政府积极推行福利国各项政策，以期逐步实现“从摇篮到墓地”的庞大的社会福利计划。与欧洲政府的主动性相比，美国的联邦