选人用人制度科学化问题探讨

选人用人制度科学化问题探讨

摘要：科学化是制度本身的理性诉求，科学的制度是选人用人科学化的基本保障。本文以诠释选人用人制度科学化的内涵、构成要素及特性为起点，剖析了当前我国选人用人制度实践中存在的突出问题，并针对这些问题，遵循选人用人制度科学化的逻辑，提出了相应的制度设计和改进路径。

关键词：选人用人；制度；科学化；党内民主；制度设计

中图分类号:d630文献标志码:a文章编号：1002-7408（2012）02-0004-05

1969-），男，河北冀州人，中共中央党校党建教研部博士研究生，研究方向为政党理论与政党比较。

历经多年的干部人事制度改革，我国选人用人制度建设取得了很大进展。但是，在制度科学化的视角下深入思考和研究，就会发现选人用人制度实践中一定程度上还存在许多薄弱环节和亟待解决的问题。针对这些问题，必须遵循选人用人制度科学化的逻辑，探讨相应的制度设计和实现路径。

一、选人用人制度科学化的内涵及构成要素

制度是为了规范人们或组织之间的相互关系而设定的，是“一种公开的规范体系，这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等”。[1]党政治为公民和团体的利益表达、利益综合及决策设定了程序规范，使不同主体间的利益竞争在认同

体制的基本价值的前提下进行。价值认同确立了制度的合法性，制度避免了不规则竞争带来的种种混乱和无序状态，使整个政治参与过程有章可循，具有稳定性和制约性。按照这个逻辑，选人用人制度应该是由法定的权威机关按照严格的程序制定，以成文形式颁布，以明确、公开、稳定和预先的方式规范选人用人，保障公众的平等权利和选人用人的正常秩序的规范体系。科学的制度是选人用人科学化的基本保障，要使选人用人科学化变为现实，必须依靠科学的制度，科学化也是制度本身的理性诉求。因此，选人用人制度科学化，就是指选人用人制度的产生、执行和更新要遵循科学理念，符合选人用人规律，选人用人制度的内容、程序体现民主、公正、公开，从而在选人用人中发挥最优效能。

选人用人制度科学化的实现，主要包括以下几个要素：一是选人用人制度一经制定，就具有权威性和稳定性。作为执政党，中国共产党明确规定党的活动必须在宪法、法制的框架内展开。权威性是制度的根本性要求。邓小平指出，人管人靠不住，还是制度管人可靠些。科学的制度实际上破除了选人用人中的“人治”，符合“依法治国”方略的要求。党的十七届四中全会强调要“坚持用制度管权、管事、管人”。[2]

制度，只有制度的权威性和稳定性才能克服人的因素中的主观随意性、易变性、不稳定性。制度一经制定，就应不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。没有权威性和稳

定性，制度就不能起到应有的规范和约束作用。而权力一旦受到约束，制度的权威性就能够确立，制度运行就有了保障。二是选人用人制度是内在约束性和保障性的有机统一。这种双重效应体现为对选人用人权力的规范制约和对选人用人权利的保障。规范制约选人用人权力，为选人用人的规范化、制度化提供必要的前提。保障选人用人权利为选人用人科学化奠定必要的基础。制度既要明确规定应该怎么办，又要明确规定违反规定怎么处理，制度执行的自由裁量空间应最小化。制度必须确保任何个人或组织的职责和权力都有明确的界限，不对任何个人或组织设定无边界的或边界不清晰的责任，也不赋予其无边界的或边界不清晰的权力。三是坚持以科学制度保障选人用人，最根本的是严格遵循规律进行制度建设，总的要求是制度设计科学，内容完备，程序具有可操作性，制度执行具有有效性。只有对制度做整体和通盘的考虑，不断健全和完善各项制度，不断增强制度建设的系统性、严密性和科学性，才能发挥制度的整体功能，逐步建立内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的制度体系。

二、我国选人用人制度实践中的薄弱环节及亟待解决的问题

经过多年的干部人事制度改革，我国已初步构成了选人用人的法规制度体系，科学的法规制度是宝贵的资源和财富，为推动选人用人科学化，加强干部队伍建设提供了有力的法规制度保证。但是，在实践中也存在一些亟待研究和解决的问题。

1.任命制与选举制界限不明晰，在一定程度上影响了制度的合法性。长期以来，我国在选人用人上有两种基本制度形式，一种是任命制，由党组织直接任免委派干部；另一种是选举制，即党组织不直接任免，而是通过党的干部路线的指导以及党的建议和监督，采用推选和举荐方式产生干部。在选人用人实践中，这两种制度形式的实行是不均衡的，选人用人方式基本上是任命制为主，或者是以变相任命制挤占了选举制的空间。在战争年代和计划经济体制下，为保证党的一元化领导的实现，要求党组织必须直接任命、管理一切干部，形成了任免权、管理权高度集中于党组织的单一的任命制。随着社会主义市场经济的建立和发展，执政党面对的经济结构、政治生态和文化观念都发生了重大变化，单一的任命制已难以适应市场经济带来的利益多元化以及依法治国、人民当家作主等新观念新情况的需要。按照列宁的设想，“一切职务经过选举。没有公开性来谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不只限于对本组织的成员公开。”[3]

行选举制的适用范围以任命制替代，就抑制了民主，损害了人民当家作主的权力，颠倒了权力授受关系，削弱了选人用人制度的合法性。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，共产党执政的本质是领导和支持人民当家作主。共产党“自觉认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”，[4]

这种“工具”作用表现在选人用人上就是党组织引导人民群众选出

自己的代言人，也就是由为民做主转变为由民做主。因此，当务之急是必须明确厘定任命制干部与选举制干部的界限，探索各自选任的主体、标准及方式，进一步搞好干部分类管理，理顺权力授受关系，有关党规党纪要对选举制和任命制的适用条件和范围做出具体规定，从根本上解决选人用人制度合法性问题。

2.任期制未能得到严格执行，在一定程度上侵蚀了制度的权威性。通过选举制完成的实际上是权力授受程序，既包括权力授受的过程，也包括受权人可以行使权力的期限。所以，权力授受程序过程一旦完成，授受关系便告成立。未经授权人许可，任何其他个人和组织都无权在事先规定的期限内中止或变更受权人的权力。这是民主政治的一项基本要求。目前，在届前、届中任期内、换届后不久三个关键环节出现大量的“调动或者指派”。比如，在正常情况下，党的各级委员会都应由党的各级代表大会或党员大会选举产生。“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”，这个措施的目的是为了保持党的领导工作的连续性，对此，党章第十三条作了明确规定。但是在实践中，“有必要时”往往成为正常的普遍行为，选举往往被“调动或者指派”所替代，选举结果往往在“调动或者指派”中改变。实际上，党章第十四条明确规定：“党的各级领导机关，对同下级组织有关的重要问题作出决定时，在通常情况下，要征求下级组织的意见。”[5]