内蒙古黄河流域水权交易制度建设实践

内蒙古自治区位于我国北疆,是我国重要的能源基地和北部生态屏障,自治区土地面积118.3万km2,占全国的12.3%,但多年平均水资源总量仅为545.95亿m3,仅占全国的1.9%,耕地亩均水资源量仅为全国平均的1/3。内蒙古黄河流域的煤炭等矿产资源富集,经济发展较快,GDP 占全自治区的65%,但当地年均水资源可利用量约89亿m3,其中黄河分水58.6亿m3,受“丰增枯减”原则制约,实际年耗水指标不足40亿m3。2011年,内蒙古黄河流域用水总量已达88亿m3,水资源短缺已经成为制约该区域生存发展的关键瓶颈。在用水总量的刚性约束下,推动地区间、行业间、用水户间开展多种形式的水权交易,盘活存量水资源,是破解该区域水资源供需矛盾的必然选择。通过十多年的水权交易制度建设实践

工作,内蒙古黄河流域形成了一套适

应于我国干旱半干旱地区的水资源

高效利用模式,取得了显著的生态、

经济、社会成效。

一、实施背景

2000年以来,随着我国改革开放

和西部大开发战略的实施,内蒙古黄

河流域经济社会快速发展,取用黄河

水量也迅速增加,水资源问题成为制

约当地经济发展的突出瓶颈,一方面

工业发展用水紧张,有用水需求却无

用水指标,另一方面农业用水大量浪

费,需要节水却缺乏投资。因此,内蒙

古黄河流域广泛开展了盟市内水权

转换试点工作,取得了显著成效。

2013年之后,随着内蒙古经济社

会的发展和京津冀地区对清洁能源

需求的加大,工业项目需水大幅度增

加。仅鄂尔多斯市因无用水指标而无

法开展前期工作的项目有100多个,

工业需水达5亿m3左右。同时,由于

2000—2013年间已开展了大量的盟

市内水权转换试点工作,除河套灌区

外,其他灌区的节水潜力已经不大。

在水利部和黄委会的大力支持下,内

蒙古自治区在原有盟市内水权转换

的基础上,在河套灌区开展节水工程

建设,开启了跨盟市水权转让工作。

同时,为推进跨盟市水权转让工作,

内蒙古自治区在全国率先成立了内

蒙古水权收储转让中心,这也标志着

内蒙古黄河流域水权交易制度建设

走向了市场化道路。

2014年内蒙古自治区被列为全

国7个水权试点省份之一,2016年在

中国水权交易所完成水权市场交易,

内蒙古黄河流域水权交易制度建设实践

刘钢1,王慧敏1,2,徐立中3

(1.河海大学管理科学研究所,210098,南京;2.河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,210098,南京;

3.河海大学计算机信息学院,211100,南京)

摘要:回顾了2003年至2018年内蒙古水权交易制度建设实践探索历程,从盟市内水权转换、盟市间水权转让、市场化水权交易三阶段梳理内蒙古水权交易制度典型实践成效,揭示内蒙古黄河流域水权交易制度建设实践的理念、理论、制度、管理、技术五大创新,最后,针对构建内蒙古水权交易制度建设的发展提出对策建议。

关键词:内蒙古黄河流域;水权交易;制度建设成效

Construction practice of water rights transaction in the Yellow River basin of Inner Mongolia//Liu Gang, Wang Huimin,Xu Lizhong

Abstract:Reviewing the institutional construction of water rights transaction from2003to2018in Inner Mongolia,this paper summarizes the typical practices and effects of water rights transaction in Inner Mongolia from three stages:water rights transfer in the city,water rights transfer intercity,water rights transaction marketization.It reveals five major innovations of philosophy,theory,system,management and technology in water rights transaction for the Yellow River basin of Inner Mongolia.Finally,targeted countermeasures are proposed for water rights institutional construction in Inner Mongolia.

Key words:the Yellow River basin of Inner Mongolia;water rights transaction;effectiveness of system construction 中图分类号:882.1+D923.2文献标识码:B文章编号:1000-1123(2018)19-0039-04

收稿日期:2018-09-14

作者简介:刘钢,副教授。

内蒙古自治区不断在水权交易中引入市场要素,先后与多家用水单位签订水权交易合同,但由于种种原因,某些水权交易合同执行情况并不理想,出现了节水工程款迟迟不到位、用水指标闲置等问题,亟待提出解决方案。在这样的背景下,内蒙古自治区探索开展了广泛而深入的水权交易制度建设工作。

二、水资源开发利用困境

内蒙古自治区地域辽阔、地形狭长、横跨西北、华北、东北,东西长达4 000余km,南北宽约1700km,总面积118.3万km2,占全国总面积的12.32%。内蒙古自治区水资源总量为426.5亿m3,仅占全国水资源总量的1.3%,其中地表水占全国地表水资源总量的0.8%,地下水资源占全国地下水资源总量的2.8%。内蒙古黄河流域水资源总量为56.42亿m3(矿化度小于2g/L并扣除重复计算量),其中地表水资源量多年平均21.10亿m3,地下水资源量47.71亿m3。内蒙古黄河流域面积为15.19万km2,占全自治区面积的13.1%,但地表水资源量只占全自治区地表水资源量的5.2%,水资源严重匮乏且时空分布极不均匀。

内蒙古是我国经济发展最快的省(自治区、直辖市)之一。人均GDP 较高。边境口岸众多,与京津冀、东北、西北经济技术合作关系密切,是京津冀协同发展辐射区。在内蒙古黄河流域,经济社会发展和城市化进程极为迅速。以鄂尔多斯为例。在农业主导的时期,鄂尔多斯曾是贫穷落后地区。随着西部大开发、国家能源战略西移等一系列重大战略的实行,作为国家重要的能源化工基地,鄂尔多斯市依托丰富的资源,着力构建“大煤炭、大煤电、大化工、大循环”四大产业,一大批煤电、煤化工项目纷纷落户鄂尔多斯,在这些工业项目的带动下,鄂尔多斯经济迅猛发展,城市化进程快速推进,经济社会发展取得重大进步。水煤资源不匹配进一步加剧了

水资源供需紧张程度。

1980—2000年内蒙古自治区用

水总量增加了60.9%,其中,地下水开

采量增加了156.42%,地表水用水量

增加了35.02%。随着水资源开发利用

程度的提高,一系列经济社会可持续

发展与水资源之间的矛盾也日益突

出,如部分地区的农业生产用水开发

程度高,但是利用效率低。部分城镇

和集中开采区出现超采超用水资源

现象。水资源紧缺与水资源浪费并

存。水污染范围不断扩大,水生态环

境恶化形势日趋严重。

内蒙古黄河流域水资源、能源、

粮食资源不匹配导致的人水冲突、人

人冲突催生了水权改革实践的需求。

随着改革开放和西部大开发的实施,

内蒙古自治区的社会、经济等各方面

得到了迅猛的发展。内蒙古在城市化

和工业化的进程中,水资源的供需矛

盾日益突出,水资源问题成为内蒙古

经济社会发展的瓶颈,严重制约着内

蒙古地方发展。一方面国务院分配的

黄河、嫩江等河流取水量己不能满足

内蒙古用水需求,地下水超采问题迟

迟得不到有效解决;另一方面传统以

行政配置为主的水资源管理模式无

法有效提高水资源的利用效率和效

益,水资源紧缺的局面迟迟得不到有

效缓解。总体看,内蒙古黄河流域水

权制度建设实践,就是在传统的行政

水资源配置手段无法解决水资源短

缺与经济社会发展矛盾的背景下开

展倒逼式水权制度建设,是从无到

有、不断创新和完善的过程。

三、水权交易制度建设的

路径

自2003年起,内蒙古在黄河流

域开始了水权改革实践探索工作。总

体上看,内蒙古黄河流域水权实践探

索工作可分为三个阶段,第一阶段为

盟市内水权转换阶段,第二阶段为盟

市间水权转让阶段,第三阶段为市场

化水权交易阶段。截至2016年初,盟

市内水权交易解决了60多个工业项

目用水,支撑了约2600亿元工业增

加值,为沿黄灌区筹措了60多亿元

节水改造资金,引黄耗水量从转让前

的60亿m3降为现在的40多亿m3。

从生态系统服务价值提升角度来看,

内蒙古黄河流域水权交易产生的供

给服务效益年均增幅25.29%,支持服

务效益年均增幅18.44%,调节服务效

益年均增幅9.69%,文化服务效益年

均增幅27.24%。水权交易及其配套工

程的开展促进了内蒙古工业经济的

发展,提高了农业生产效率,改善了

地区生态环境,水权交易市场活力逐

步上升。

内蒙古黄河流域的水权改革实

践探索,初步形成了以生态安全为底

线,以政府引导、市场运作为模式,以

农业节水、工程建设、工业用水为核

心技术的经济、社会、生态协调发展

的良性机制,走出了一条解决半干旱

地区生态优先、绿色发展的新路子。

盟市内水权转换阶段(2003—

2013年)。内蒙古围绕“投资节水、转

让水权”的新思路开展了一系列水权

制度建设工作,主要包括开展水量分

配,编制转让规划,开展灌区节水,政

府加强组织协调和监督引导,确定交

易价格和期限。建设了一系列典型节

水工程,主要包括阿拉善盟孪井滩扬

水灌区水权转换项目、乌海市神华乌

海煤焦化水权转让项目、鄂尔多斯市

水权转让一、二期工程、包头市黄河

灌区水权转让一期工程。出台了一系

列制度,包括《水利部关于内蒙古宁

夏黄河干流水权转换试点工作的指

导意见》《水利部关于水权转让的若

干意见》《黄河水权转让管理实施办

法》《内蒙古自治区人民政府批转自

治区水利厅关于黄河干流水权转换

实施意见(试行)的通知》等。

盟市间水权转让阶段(2013—

2016年)。在水利部和黄委会的大力

支持下,内蒙古在原有盟市内水权转