浅析控权——平衡论

浅析控权——平衡论

中央民族大学法学院2000级杨文娟

一、前言

行政法作为一种法律规范，已经存在了数千年，行政法作为一个独立的法律部门，也已经存在了二三百年。作为一种古老而又年轻的部门，行政法赖以存在和发展的理论基础究竟是什么，是行政法所要面临的问题。这个问题也就理所当然的引起了不少有关学者的关注，纷纷提出自己的观点，其中包括平衡论。

北京大学罗豪才教授于20世纪90年代初第一次明确提出“现代行政法的理论基础是平衡论”这一命题，其后，平衡论一直成为中国行政法学界最引人关注的主题之一。平衡论者十年磨一剑，通过一系列论文、论著的正面构建以及对商榷意见的积极应答，平衡论的理论体系得以初步型构。就平衡论的含义，具有多种不同的认识和观点，列举如下：

观点一：“平衡论”之首创者认为，“在行政机关与权利一方义务和关系中，权利义务在总体上应该是平衡的。既表现为行政机关与相对一方义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。”

观点二：有人认为“行政法中的平衡，实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态，它可以分解为以下要求，即行政法上权利与义务的总体平衡，行政主体与相对人之间关系的平衡，公共利益与个人利益之间的平衡以及效益与公正的平衡等。”

观点三：有人认为“平衡是指：当行政法中行政权利和个人权利两个价值取向发生冲突时，不能偏废，而应该根据实际情况和理性的要求，对两者进行权衡选择，使行政权利和个人权利达到适度恰当的状态。”

观点四：有人提出“控权——平衡”的理论，“控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有通过控权才能实现。”

观点五：还有人认为行政法是融“控权”与“保权”于一体，具有双重作用，于是有“平衡论”之说。

上述观点从不同的角度出发，均在一定程度上对“平衡”含义做了界定，都有其合理性，但不尽全面。相比较而言，我还是赞成“控权——平衡”的理论。赵希洋认为，这一观点虽然认识到控权是实现平衡的前提，但其只是现阶段行政法的要求，没有指明这一前提适用的的具体历史条件，也未能认识到不同历史条件下，平衡的前提有所不同。然而，本人却认为不论什么样的历史条件下，对权力的控制都是必然的，只是控制的方式不尽相同而已。孟德斯鸠认为“一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古不易的一条经验。有权利的人们使用权利，一直到有界限的地方才休止”；E.博登海默坚信“在权利不受限制的社会制度中发展趋势无疑往往是社会上有实力者压迫或剥削弱者”。基于以上分析，我们知道，一切权利都需要控制，对于行政权也是如此，当对行政权的控制和行政权本身平衡时，二者便会和谐的融为一体，这是行政权得到最合理发挥的体现，有利于社会的和平进步。

二、传统的控权——平衡论

传统行政法控权理念的核心可以归结为：行政法是保障个人自由、控制行政机关权力的法律，以此为轴心，它对行政法的一系列基本问题，形成了以公民个人权利为本位、以个人主义和自由主义政治哲学为基础的系统认识。它在不同国家形成和存在的条件有较大不同，赞成这一核心观念的学者在讨论具体行政法问题时的理论也有相当差异。

行政法传统控权理念曾盛行于19世纪，它的基本构成可以大致概括如下：（1）行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障个人自由权利，制止国家行政机关干预或限制个人自由和权利。（2）行政法最重要的内容就是独立的司法权对行政行为予以司法审查，从而达到其限制和控制行政权的目的。

进入20世纪以来，尽管英美国家的行政法理论和制度实践以及相应的社会背景条件都发生较大变化，但是，传统控权理念仍然具有深远的影响。一些著名的英美学者并未放弃传统，尤其是在行政法核心内容方面。韦德在充分认识现代国家的积极功能之后，依旧认为普通法院实施法律控制是行政法的主题，从而反映了对行政权力增长的疑虑，对…控制?和正在受到侵蚀的…古典自由?的强调以及对政府可能…凶暴地横冲直撞?（run amok）的恐惧。

然而，我们也必须看到，没有一成不变的理念，只有一成不变的言词和语句，同一言词或语句的指称意义往往在时空转移中实现着变换。随着社会的发展，当今学者在强调行政法控权功能时，对它的理解已与传统有着相当的分歧。

三、控权——平衡论的新思维

决定行政权控权机制的社会思想条件，是建立在人民主权基础上的三权分立原则：以权利制约权利。在推行法治主义的国家，权利之间的相互制约是通过法律实现的，因此，行政法作为支配行政活动的部门法，理所当然的就和宪法一起成为人们规范、控制行政权的重要工具。有人认为控权平衡论的错误在于把目的与手段置于同一层面上，这主要是针对传统意义的行政法，现代行政法当中的控制平衡论认为：控权是方法，平衡是目标；控权是平衡指导下的控权，平衡是只有通过控权才能实现的平衡；平衡（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）是公共利益与个体利益均至最大值时的状态。且平衡标准具有阶段性，决定于特定社会历史内容。平衡指导控权，控权方法论与价值观有机结合，辩证统一。平衡权作为一种状态存在，严格区别于作为方法之控权。

从立法的角度来看，行政法“控权”的性质体现了立法机关对于行政机关的监督，行政法本身便是为了反抗暴政产生的，人民通过革命推翻专制，建立了代议制民主制度，立法权对于行政权的控制根源于议会至上的原则或者三权分立，互相监督的思想。人民通过立法来使强大的国家权力与个人的自由与权利能够对抗，从而保证国家的强制力量不被滥用而损害个人的正当权益，也通过立法来规定个人受到不当行政行为的侵害后所能得到的救济，而这些都是通过法律对于行政权的限制及其行政运作的一般程序和补救程序来实现的。所以说带有“控权法”性质的行政法具有两个特点：一是一般是由立法机关直接通过的，明显地反映出立法机关对于行政机关的控制和对于个人权利的保护；二是控权立法的内容一般是统一的基本的程序或重点的概括的限制或禁止，体现了运用正当程序和直接禁止两种方式来保障实体行政行为

的合法性。

现阶段，我国提倡“控制——平衡”，是有其现实国情与与历史传统的因素。第一，数千年专制统治，在人们的意识形态中存有相当深刻的“少权利多义务”的印迹。第二，在现在的体制转轨与完善时期，行政机关在权利义务的分配中处于主导地位。第三，法治观念未获得人们普遍性接受，“依法行政”尚未全面实施。一方面存在行政权的滥用，另一方面，相对方缺乏权利保护意识。第四，对行政机关的违法行为的监督机制不够健全，对之造成损害的救济手段也不是十分有效。所以，现阶段的行政法关系的平衡应该以控权为手段。不能孤立的分析和论述控权如何获得平衡作为平衡手段之一的控权是在其他有关联的平衡的手段的共同作用下，形成合力方能实现或接近行政法的平衡状态。

中国要建立社会主义市场经济体制，就必须以行政体制的改革为契机推进政府职能的根本性转变。由政府干预、参与经济运行转变成政府在遵循客观经济规律基础上为弥补市场机制之不足，间接的引导微观经济组织在市场机制下最优配置资源。

事实上，“控权”体现了政府经济行为必须实现法制化，政府不能随便干预经济；“平衡”则体现了市场经济的客观要求——市场机制是第一性的，而政府作用只是辅助的，平衡的价值取向同时兼顾起政府通过规划、服务、诱导功能而一起实现社会公益与微观经济利益的双重增长；控权——平衡则表明了政府引导经济的动态过程与终极目标。

参考书目：

1.《论行政法指导》郭润生/宋功德中国政法大学出版社

2.《关于平衡理论的性质分析与价值探索》赵希洋

3.《现代行政法的平衡理论》罗豪才北京大学出版社

4.《传统行政法控权理念及其现代意义》沈岿王锡锌李娟