退耕还林还草工程

退耕还林还草工程

摘要：退耕还林还草工程是我国乃至世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项重大生态工程，为我国在世界生态建设史上写下绚烂的一笔。退耕还林工程就是从保护和生态环境出发，将水土流失严重的耕地，有计划，有步骤地停止耕种，因地制宜地造林种草，恢复植被。本文将简要概述该工程的建设现状及存在问题及解决方法。

关键词:退耕还林还草；现状；问题；解决方法

1 历史背景

退耕还草（既“一退双还”）是西部大开发的一项重大举措。1999年秋季，朱镕基总理考察陕北水土流失与生态环境治理情况时，指出：“防治水土流失，是当前生态环境建设的急迫任务[1]。治理水土流失，要采取退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包的措施”。之后，还在甘肃、四川等地反复阐述了这些观点，并在各地开始组织实施。

2000年9月发布了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见》。《意见》中指出：今年以来，按照党中央、国务院的部署，各有关地区认真开展退耕还林还草的试点工作，进展比较顺利，但试点工作中也出了一些新情况、新问题。主要是：一些地区由于试点范围偏大，工作衔接不够，种苗供需矛盾突出，树种结构不够合理、经济林比重普遍较大；有些地区由于严重干旱以及管理粗放、造林成活率较低。为了明确责任，严格管理，推动试点工作的健康发展，根据国务院总理办公会议的决定，并经今年七月中西部地区退耕还林还草工作座谈会讨论，就进一步做好退耕还林还草试点工作作出5条规定，即：加强领导，明确责任，实行省级政府负总责；完善退耕还林还草政策，充分调动广大群众的积极性[2]；依靠科技进步，合理确定林草种植结构和植被恢复方式；加强建设管理，确保退耕还林还草顺利开展；严格检查监督，确保退耕还林还草工程质量。

由于“退耕还草”符合国情和可持续发展的需要，具有强大的号召力和生命力，经中央领导和政府提出，从国家的大政方针上，一改历史上形成的提倡垦殖、注重耕战、以粮为纲、奖励垦伐的作法，转变为退出耕种还林还草，对退耕者以粮代赈、实行补贴和鼓励政策，可以说是历史性的大转折，是在经受荒漠化、沙尘暴、水土流失、洪涝灾害、生态严重恶化之后理性的思考[3]，是顺天意、合

民心、利在当代功在千秋的一项重大举措。其目的就是从国家生态安全出发，从根本上改变西部地区相对落后的面貌，建设山川秀美、经济持续发展、人民更加富裕的新西部。

2 工程范围

退耕还林工程建设范围包括北京、天津、河北、山西、内蒙古自治区、辽宁（包括大连市）、吉林、黑龙江（包括黑龙江农垦）、安徽、江西、河南、湖北、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等25个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团，共1887个县，其中重点建设县856个。

工程区土地总面积106.43亿亩，占国土总面积的73.91%。其中，农业用地14.48亿亩，林业用地33.22亿亩，牧业用地26.95亿亩，分别占土地总面积的13.6%、31.21%和5.53%。区内总人口7.12亿，其中农业人口5.53亿人，占总人口的77.64%[4]。

据国土资源部土地详查数据，工程省25度以上的陡坡8803万亩，其中梯田1383万亩，已退耕820万亩，现有坡地6600万亩，都急需进行治理；15度—25度的耕地1.83亿亩，其中梯田0.41亿亩，已退耕0.02亿亩，现有坡地1.4亿亩，生态地位重要急需治理的近1.2亿亩；6度—15度耕地2.66亿亩，其中梯田0.84亿亩，已退耕0.01亿亩，现有坡地1.81亿亩[5-6]。工程区现在沙化耕地1.25亿亩，其中京津风沙源区、黑河流域、塔里木流域等生态脆弱地区急需治理的坡耕地和沙化耕地总数达2.2亿多亩。

根据因害设防、突出重点的原则，按水土流失和风蚀沙化危害程度、水热条件和地形的貌特征以及植被恢复的方式和类型，退耕还林工程建设区域划分为10个类型区，即西南高山峡谷区、川渝鄂山地丘陵区、长江中下游低山丘陵区、云贵高原区、琼桂丘陵山地区、长江黄河源头高寒草甸区、新疆干旱荒漠区、黄土丘陵沟壑区、华北干旱半干旱区、东北山地及沙地区。

3 规划和任务

工程建设的目标和任务是：到2010年，完成退耕地造林1467万公顷，宜林荒山荒地造林1733万公顷（两类造林均含1999－2000年退耕还林试点任务），陡坡耕地基本退耕还林，严重沙化耕地基本得到治理，工程区林草覆盖率

增加4.5个百分点，工程治理地区的生态状况得到较大改善。

目前，根据国务院关于编制退耕还林工程规划和制定退耕还林后续政策的安排部署，国家林业局正在编制《退耕还林工程“十一五”规划》。

4 实施情况

为从根本上改善我国生态急剧恶化的状况，1998年特大洪灾之后，党中央、国务院将“封山植树，退耕还林”作为灾后重建、整治江湖的重要措施。为了摸索经验，完善政策，从1999年开始选择若干具有代表性的地方进行了退耕还林试点。到2001年底，全国先后有20个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了试点。2002年，在试点成功的基础上，退耕还林工程全面启动。分年度进展情况如下：

1999年，四川、陕西、甘肃3省按照“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，率先开展了退耕还林试点。经国家林业局组织的检查验收，3省共完成退耕还林任务44.8万公顷，其中：退耕地造林38.15万公顷，宜林荒山荒地造林6.65万公顷。

2000年3月，经国务院批准，退耕还林试点在中西部地区17个省（区、市）和新疆生产建设兵团的188个县（市、区、旗）正式展开。国家共下达试点任务87.21万公顷，其中：退耕地造林40.46万公顷，宜林荒山荒地造林46.75万公顷。另外，京津风沙源治理工程区北京、河北、山西、内蒙古安排退耕地造林任务2.8万公顷。9月10日，国务院下发《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发[2000]24号）[7]。

2001年，国家将洞庭湖流域、鄱阳湖流域、丹江口库区、红水河梯级电站库区、陕西延安、新疆和田、辽宁西部风沙区等水土流失、风沙危害严重的部分地区纳入试点范围，退耕还林试点扩大至中西部地区20个省（区、市）和新疆生产建设兵团的224个县（市、区、旗）[8]。全年国家下达试点任务98.33万公顷，其中：退耕地造林42万公顷，宜林荒山荒地造林56.33万公顷。

2002年1月10日，召开全国退耕还林工作电视电话会，宣布退耕还林工程全面启动。4月11日，国务院下发《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号）。2002年，国家安排北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重