韩国绿色增长战略

一、韩国应对气候变化的政策措施
2002年，韩国签署了《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》。

作为非附件Ⅰ国家，韩国在第一阶段（2008-2012年）没有义务设定具体的温室气体减排目标。

不过，按照框架公约对所有缔约国的要求，韩国自1999年成立气候变化响应委员会以来，已经着手实施应对气候变化的多项政策。

其主要措施详述如下：
1、自愿协议制度与强制谈判协议制度
为了鼓励企业提高能源使用效率，国家节能委员会在1998年推出了一项自愿协议制度。

参与该项目的企业与政府签订协议，详细说明其自愿设定的能源保护与温室气体减排目标，以及相应的时间表与实施策略，这些都将接受政府的监测。

作为回报，这些企业可获得节能设施的低利率贷款、税收优惠以及技术支持。

至2008年，由此节约的能源累计达（以吨油当量计）1900万吨，相当于减排5800万吨二氧化碳气体（约为年排放量的10％）。

在这十年间，这些企业节约的成本相当于GDP的0.6％，参与自愿减排的企业数量也从1998年的46家上升到2008年的1323家。

尽管自愿的方式对于解决环境外部性问题并没有成本收益优势，但却可以在早期阶段揭示减排成本和环境破坏的相关信息(德赛尔等人，2010年)。

表2：温室气体排放趋势解析
A.1990-2005年的变化情况（%）
人均排放人均GDP 单位GDP能耗单位能耗排放量加拿大8.2 29.7 -15.6 -1.2
法国-4.7 22.1 -9.2 -14
德国-19 21.9 -19.8 -17.2
意大利9.6 17.3 3 -9.3
日本11.8 16.7 -4 -0.2
韩国71.6 101.1 -2.3 -12.7
英国-10.6 36.5 -22.1 -15.9
美国-0.9 30.8 -21.4 -3.5 OECD国家平均值 2.1 28.9 -15.3 -6.5
B.2005年的水平
人均排放人均GDP 单位GDP能耗单位能耗排放量加拿大23.1 30.6 0.206 3.7
法国8.6 26.5 0.105 3.1
德国12 26.6 0.114 4
意大利9.7 25.7 0.096 3.9
日本11.2 27.1 0.102 4
韩国11.6 20.1 0.149 3.1
英国11.1 28.2 0.095 4.1
美国25 36.9 0.145 4.1 OECD国家平均值14.4 25.8 0.127 4.4
来源：由国际能源署和经合组织统计数据计算而得
2010年，政府针对能源消耗问题推出了一个试点项目——强制谈判协议制度。

该项目共包括38家企业，涵盖了工业部门41％的能源消耗总量。

谈判达成的协议是：在2010年至2012年间减少3.7%的能源消耗总量（相当于2007年至2009年的平均水平），高于最初提出的3％。

但是该试点项目最终将被“温室气体和能源
目标管理制度”所代替。

根据该制度，隶属能源、制造、建筑以及废物管理和运输业的企业需就能源消耗目标与政府进行谈判协商，一旦未达商定目标，就将受到惩罚。

2、能源效率计划
在电子电器领域，韩国已经推出了三项旨在提高能源利用效率的计划：
●强制性能源效率标准和标识（1992）：目前，包括冰箱、空调、
洗衣机和洗碗机在内的23项产品受到能源效率标准的控制。

这些电器必须达到最低标准才能被允许上市销售。

与此同时，这些电器上还会贴有能源效率等级标识，以鼓励消费者和企业购买或生产节能产品。

●高能效设备认证（1996）：政府对于能效水平高于法律规定的产
品授予认证标志。

此认证规则共涵盖46个项目，包括转炉、二极管照明系统、燃油热水加热器等等。

●备用节电计划（1999）：鼓励制造商制造那些停止使用时能够自
动转入省电模式的产品，以使待机耗电量实现最小化。

政府向20个家用电器和办公设备产品授予了认证标签，包括达到官方标准的电视、微波炉、电脑和打印机等。

政府也对一些没有达标的产品给予了警告标志。

为了节省能源以及降低汽车温室气体的排放，政府仿照美国的“公司平均燃油经济性标准系统”（CAFE），于2006年1月制定了平均燃油经济性标准(AFE)。

此标准规定了制造商每年生产的所有汽车的平均节能量（根据发动机容量计算）。

2006年至2008年间，这个标准使得平均节能量提高了6.6%（10.8-11.5千米/升），
并使得二氧化碳排放量降低了7.3%。

3、清洁发展机制与碳交易市场
清洁发展机制(CDM)是京都议定书引入的三项计划之一，与排放权交易、联合执行(JI)1共同构成了国际官方碳交易市场2。

清洁发展机制于2001年颁布实施，它允许发展中国家的减排项目获取核证减排量（CER），每单位核证减排量等同于一吨二氧化碳。

核证减排量能够进行交易，附件Ⅰ中的国家利用其来实现京都议定书标准下的减排目标3。

韩国不是附件Ⅰ中的国家，但自从2005年允许非附件Ⅰ国家自行投资单边项目后，该国已经被灵活的纳入清洁发展机制。

韩国投资企业拥有核证减排量，且能够在市场上将其出售给任何一个附件Ⅰ国家。

韩国还拥有35个注册项目，其中可再生能源项目占三分之一4，另有47个项目正在注册中。

2010年2月，联合国气候变化框架公约预计韩国的注册项目大约能实现平均年减排二氧化碳1500万吨，占总量的4.4%，位于中国（59%）、印度（12%）和巴西（6%）之后列第四位。

2005年以来，政府一直经营着一个以自愿参与为基础的碳交易市场，称为韩国核证减排市场（KCERs）。

这个市场面向年减排二氧化碳超过500吨的企业。

这些企业通过改善能效和生产流程，以及投资于可再生能源开发等方式来实现减排。

企业凭借自愿实施的温室气体减排项目获得核证减排量，这些减排量能够在市场上出售，也可以以5000韩元（约4.5美元）每吨的价格来购买。

实际
1类似CDM，JI是一种以项目为基础的机制，通过允许工业化国家与其它发达国家共同完成联合执行项目来促进碳交易市场的发展。

2全球碳交易市场交易量由2007年的630亿美元翻倍到2008年的1260亿美元。

其中补贴市场占了四分之三，包括清洁发展机制在内的项目市场占了其余的四分之一。

3项目在联合国气候变化框架公约注册，并通过严格的程序，以保证项目能实现真实且可测量的额外减排。

4到2010年2月末，总共已注册了2209个项目，预计年核证减排量可相当于3.42亿吨二氧化碳。

上，由于国内企业普遍没有减排义务，所以市场上很少有买家。

绝大多数的核证减排量由政府购买，并以此来推动和补偿减排措施。

截至2009年底，287个项目产生了560万核证减排量，其中470万由政府出资230亿韩元（约合2000万美元）购买。

2007年，在私人投资的参与下，政府还设立了一个1050亿韩元的碳基金，用于投资CDM项目或购买核证减排量。

环境税
2004年-2008年，韩国的环境税收入从GDP的2%增长到2.5%，超过了经合组织的平均水平。

而同期，经合组织成员国环境税收入普遍有所下降。

在总体税负较低的背景下，韩国的环境税占税收总量的9.5%，远远高于经合组织5.4%的平均水平。

韩国环境税比重的上升，能够反映出鼓励能源与环境保护的税务改革导向。

2001-2007年期间，政府实际提高柴油税2.4倍，液化石油气税6.8倍。

原本为支持工业发展而忽略其高污染性的免税工业用重油，也在2001年被纳入征税范围。

至2009年末，相关税收实际增长了五倍，但仍然仅占价格的3%。

图4：环境税收入
如表3所示，尽管韩国税收占价格的比重低于欧洲，但相对而言高于北美和日本。

在不考虑购买力平价或者市场汇率的情况下，韩国民用和工业用柴油、汽油、轻能源的整体价格要高于经合组织平均水平。

例如以过去的数据计算，韩国的汽油价格是经合组织平均水平的2.8倍；以最近的数据计算高72%。

高企的价格水平有助于过去10年来韩国能耗的降低以及温室气体的减排。

然而，80%的交通、能源和环境税，包括汽油和柴油税在内，被指定用于交通基础设施的建设（主要是公路建设），从而在一定程度上抵消了能
源税的效果。

而铁路作为一种具有更高能效的运输方式，却仅占用
了五分之一的指定用途税收收入。

在“财政整顿”的大背景下，能
源税体制应该要加以改革，取消税入的指定用途，实现对预算更有
效的分配。

表3：能源价格中的税收占比
亚洲北美欧洲
经合组织平均水平韩国日本美国墨西哥法国德国英国
A.占2009年税收的百分比
柴油46.7 36.3 21 15.1 59.1 59 65.4 --
不含铅的汽油56.2 51.2 20.6 16.3 65.1 65.9 64.5 --
家用轻质原油19.3 7.8 4.7 n.a 26.2 27.7 28.5 --
工业用轻质原油19.3 9.1 4.9 n.a 13 14 25.2 --
B.按购买力评价换算得出的每升美元标价
柴油 1.79 0.9 0.65 0.94 1.09 n.a 1.57 1.06
不含铅的汽油 2.05 1.05 0.62 0.93 1.36 n.a 1.6 0.73
家用轻质原油1250 580 665 n.a 627 n.a 665 699
工业用轻质原油1247 411 435 580 447 n.a n.a 492
C.按2009年市场汇率计算的每升美元标价1
柴油 1.09 1.11 0.65 0.57 1.39 1.56 1.62 1.07
不含铅的汽油 1.24 1.28 0.62 0.57 1.73 1.88 1.65 0.72
家用轻质原油2758 713 665 n.a 798 745 686 769
工业用轻质原油2757 505 436 353 607 626 687 519
1.以2009年3季度美元兑德国马克的汇率为准
2.每1000升
来源：国际能源署、经合组织
建立一个新的政策框架：形成以市场为基础的合理价格
2000年以来的相关政策已经有助于缓解温室气体排放的增
加，但是如上所述，1990年至2005年间的排放量仍增加了一倍。

如果要以较低的经济代价来实现中期计划中的削减目标，则需要建
立一个包含多种有效策略的政策框架。

其中，关键是利用定价工具
在更广的范围内对全球温室气体排放进行定价。

对温室气体定价有
几个好处。

从短期看，它通过均衡所有排放单位的边际排放成本来
总减排成本实现最小化。

从长远看，市场手段能激励企业开发新技
术，从而有助于其降低未来的减排成本。

从投资者角度看，一个明
确和合理的碳排放价格可以帮助其尽早做出未来的投资决策。

仍处于发展初期的新技术，比如碳排放的采集和储存，如果没有这样的价格信号就永远不会得到发展和大范围应用。

市场化的手段还能降低监管时搜集必要信息的成本。

尤其是在排放权交易制度下，政府只需要明确规定适当水平的排放量，然后依赖价格信号即可实现目标(古德斯坦, 2007)。

总之，对排放权设定明确价格的市场化手段要明显优于自愿性减排措施、谈判达成的减排协议以及行业强制减排政策。

排放权交易制度和碳税：各有利弊
已经在一些国家实行的环境税（如碳排放税）和基于排放许可的排放权交易制度是制定温室气体排放价格的主要手段。

两者都鼓励排放单位采取成本低于税率或者排放许可价格的减排措施，从而可以确保低成本的减排方案能被充分利用。

这两种措施还能减少对能源的需求并使可再生能源的价格更具有竞争力。

而且，这两项措施对政府也具有激励作用，如果拍卖排放许可权，则其收入可以用来减轻劳动者的税负，从而提高工作效率。

虽然碳排放税不能设定整个国家的排放上限（而排放权交易制度能达到此目的），但是却给私营部门投资节能技术提供了一个明确的价格信号。

此外，从技术的角度看，碳排放税还有一些优点：较低的交易成本和明确的成本边界（尽管最佳的碳排放税率会随时间而改变）。

相比之下，由于排放权交易制度设计比较复杂，其实施的成本更大。

但是，一旦解决了启动时的成本，排放权交易制度则有明显的优势。

首先，排放权交易制度比碳排放税更容易实现减排目标。

事实上，一个特定水平的碳排放税率很难保证实现预计的减排量。

其次，排放权交易制度还可以促进韩国与国外碳排放权交易市场的联系，进而降低韩国的减排成本。

第三，企业为了获得碳排放许可，会频繁参与市场交易，这使得整个机制更具持续性5。

第四，与碳排放税不同的是，排放权交易制度不需要考虑通货膨胀和经济增长因素。

框2：排放权限额交易制度的主要特点
强制性的排放权限额交易制度允许排放许可的持有者排放一定量温室气体。

根据地区资源的覆盖情况，政府可以设定一个许可排放量的总额。

温室气体排放者可以在公开的市场上交易排放权，排放额度没有用完的排放单位将其多余的排放权出售给排放额度紧缺的单位。

排放权的交易价格部分取决于许可排放的总额。

其中一个关键的问题是如何分配排放额度。

一个溯及既往的方案—基于过去的排放额给予免费的排放许可—在政治上是有吸引力的。

一些国家政府靠实施这样的方案来获得国内企业家的支持。

但是，如果排放者预期这种办法会一直持续下去，则会削减降其减排的动力。

此外，给现有的公司发放排放许可将形成一个进入壁垒，新公司将比现有的公司面临更高的排放成本。

而且一些企业可能会仅仅为了获得排放许可而迟迟不愿退出落后的产业领域。

所以，对排放许可进行拍卖是一个更好的方法。

尽管拍卖排放许可会增加企业的成本，但是，政府获得相应收入后可以在其它领域实施减税。

如果政策制定者选择前面那种溯及既往的方案，至少应该明确表示将逐步取消免费的排放许可，从而刺激企业减排的动力。

在排放权交易制度下，企业会面临很大的市场风险，并会对不断波动的交易价格感到不安。

一个补救措施是允许企业保留或储存暂时不用的排放许可。

这种允许企业根据未来的投资计划来调整减排时间表的做法能提高其效率。

最近的一项研究
5对于企业而言，一个免费提供排放许可的交易机制要比碳排放税成本更低。

但是，这种机制在效率上无法与排放许可拍卖制度相提并论。

发现，即使政府在短期内大量削减温室气体排放总量，企业仍然能通过储存排放权来降低减排成本(博赛蒂等人，2008)。

允许对排放许可进行拆借也能降低企业的减排成本，只是在这个过程中要警惕企业的破产行为。

允许企业储存和借入排放许可权可以帮助企业调整排放周期，并可稳定排放权交易价格(菲利贝托与雷纳德, 2004)。

储存和借入排放许可需要有效的履约机制和长期排放目标。

另一种管理风险的方法是基于排放密集度指标（如每单位产量的排放量）来设定目标排放量，以使排放目标自动适应产出增长和边际减排成本的变化(艾利斯与蒂尔帕克, 2006)。

然而，采用排放密集度指标会使韩国减排战略在与国际对接的时候变得更为复杂，因为排放权交易制度采用的是绝对数指标。

全面的排放限额交易制度也许是最好的选择
总的来说，韩国没有考虑启动成本便强制实施了排放权交易制度以控制碳排放。

不过，即便是相当全面的排放权交易制度也可能忽略某些部门，特别是家庭和办公室。

另一方面，碳排放税政策对诸如家庭、农民和小企业等小型碳排放源而言是不错的选择。

所以，碳排放税政策与排放权交易系统可以同时并存。

另一方面，降低排放权交易制度和碳排放税制度之间复杂的相互重叠和相互影响显得十分重要，因为这种相互影响会扩大最终结果的不确定性（经合组织，2006年）。

尤其需要注意，政府应该对这两种制度进行合理设定，以最大化地降低部门之间显性或隐性的碳排放价格差异。

（德赛尔等人，2010年）。

2010年，韩国政府将通过立法，建立排放权限额交易系统的框架结构并设置起始日期。

在设计能力有保证和符合成本效益的前提下，韩国应尽快推出覆盖面较广的排放权交易制度（最好是排放许可拍卖制）以实现其2020年的目标。

该计划应当允许排放许可
的储备和借贷，以尽可能控制市场风险、不确定性以及价格波动性。

此外，排放权交易制度的覆盖范围应尽可能全面。

政府也要将碳排放税政策纳入考虑，如果排放权交易制度不够全面，碳排放税将成为有效的补充措施。

许多国家实施排放权交易制度或者碳排放税的主要障碍是考虑到它们对本国产业国际竞争力的影响6。

一个有效的应对气候变化的政策应该淘汰一些企业，这些企业或者面临对落后产品需求量的下降，或者面临国内外高效能企业市场份额的不断扩大。

然而，经合组织分析发现气候政策对竞争力的影响很小，且仅限于几个能源密集型产业。

特别是如果排放权交易机制具有广阔的国际范畴（经合组织，2009c），这说明了在后京都框架内，排放政策覆盖面的广泛度非常重要。

如果覆盖面太小，碳排放交易制度或碳排放税政策的作用就会被其他地方的碳排放增加所抵消，这种现象被称为“碳泄漏”。

经合组织最近研究发现，除非只有极少数国家采取行动应对气候变化，否则碳泄漏率只会保持一个较小数值（经合组织，2009d）。

取消对环境有害的能源补贴
另一项需要优先考虑的措施是取消对化石燃料生产和消费的补贴，这些补贴纵容了温室气体的排放。

经合组织最近一项研究发现，拉近国内和国际化石燃料价格差距，可以使补贴国的温室气体排放量减少30％，使全球温室气体排放量减少10％（伯纳，2009）。

此外，取消补贴可以节约财政资源，并使其得到更有效的利用。

韩国几乎没有化石燃料补贴，也不为任何国内重点产业提供保
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护。

主要补贴提供给煤炭生产以及低收入家庭使用的木炭煤球。

2008年，韩国本土煤炭产量仅为煤炭进口量的2.8%（见表4）。

不
过，这种补贴扭曲了资源分配，鼓励了煤炭的过度消费，而煤炭会
比其他化石燃料带来更多的有害排放。

尽管这类补贴逐步下降，但
2009年仍高达2670亿韩元，相当于政府环境总支出的5%左右。

所
以政府应当取消化石燃料补贴，并以更环保的措施来支持低收入群
体。

另一个更间接的补贴是以低于成本的价格出售电力。

总体而
言，恢复率（单位价格占单位成本的比率）在2007年时候为93.8％，
但各部门之间差异很大（表5）。

特别是，住宅领域的电力恢复率高
达99.2％，相比之下工业和农业仅为90.5％和39.2％。

剔除补贴因
素后工业用电价格将徘徊在经合组织平均水平附近。

补贴还使得工
业与服务业的价格差距扩大到34%（其中大部分包含在表5普通类
中），远远高于两者单位成本之间21%的差距。

而天然气领域则存
在着交叉补贴（莫克等人，2004年）。

2008年制定的国家能源计划
规定，韩国应当废除跨部门的补贴，使价格更贴合各部门的实际单
位成本。

表 4：煤炭生产和煤砖价格补贴
煤炭产量（百万吨） 补助总额（十亿韩元）1
1989 20.8
46
1999 4.2 323
2007 2.9 339
1.补助包括：煤砖生产厂补贴，工业事故保险补贴和矿工子女教育费用补贴 来源：知识经济部
表 5：2007 年分部门的电价恢复速度
单价 单位成本 1
恢复率
平均水平 77.9 83 93.8
一般部门 97.7 90.1 108.4
住宅部门 114.3 115.3 99.2
工业部门 64.6 71.4 90.5
1.单位成本包括所有的生产和销售成本，并与资金成本成正比 来源：韩国政府国家能源 2008-2030 计划
2008 2.8 297
教育部门 77.2 87.1 88.7
2009 2.5 267
农业部门 42.5 108.2 39.2


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为未来创造新的增长引擎 要实现温室气体大量减排的目标，韩国需要转变能源密集型的
经济结构，而这种经济结构是韩国以往快速发展的强劲动力。

但是， 与气候变化做斗争并不妨碍经济增长。

及早采取行动使温室气体排 放量逐步减少、迈向可持续的增长道路不仅可以带来新的机遇，还 能够增加产出、促进就业。

向低碳社会的转变虽然会减少一些部门 的就业机会和生产行为，但这些负面影响将会被新增加的就业机会 和新兴部门的扩张所抵消。

环境政策通过建立低碳技术与设备的新 市场而成为生态创新的催化剂。

环境政策对就业市场的影响是比较 积极的，因为和绿色环保有关的工作往往集中于一些劳动力密集型 行业，如可再生能源、回收利用、公共交通和建筑等等。

据估计， 到 2030 年，可再生能源投资将会达到 6300 亿美元，并为全球提 供至少 2000 万个新就业岗位。

可再生能源行业将超过化石能源工 业（包括采矿、石油开采、提炼和化石燃料发电），创造更多的就 业机会。

（环境署，2008） 绿色增长的五年计划（2009年-2013年）
为了实施绿色增长的国家战略（至2050年（方框1）），2009 年7月政府宣布了绿色增长五年计划。

这一倡议使得1962年至90年 代中期使用的五年计划得以复苏。

尽管政府认识到，随着韩国经济 更广泛地与市场经济原则接轨，五年计划的成效缩减了，但它认为 该计划能够帮助国家建立共识，并将绿色增长的支出纳入国家预算 （总统委员会关于绿色消费增长的决议，2009b）。

“五年计划” 中包含了“绿色新政”（2009年1月宣布）的相关内容。

该新政打 算在2009年-2012年间通过创造更多的就业机会来解决金融危机，


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并通过发展绿色经济为韩国带来新的经济增长7。

从2009年到2013年，“五年计划”每年需要支出GDP的2％。

除了8.5万亿韩元（占GDP的0.8％）由两个国有企业承担8，其余的 都来自中央财政预算资金。

据政府估计，到2013年，该计划将带来 182-206万亿韩元（约占2009年GDP的20％）的产值，并创造160万 -180万个就业机会（就业率上升10％）。

同时，财政乘数将达到一 个较高的水平（大约为2）。

由于在“五年计划”总计600个项目（表6）中含有很多大型建 设项目，因此该计划的开支水平很高。

在总共十个开支类别中，以 下两项关于公共建设的支出将达到61万亿韩元，超过总支出的一半 以上。

第一项，“绿化土地和水源，建设绿色交通基础设施”（第 8类）。

一些正在进行的高速铁路建设项目也被包含在这个支出类 别中。

韩国政府计划通过这些项目将铁路客运的份额从2009年的 18％提高至2020年的26％。

韩国高铁（KTX）始建于2004年，到2008 年其乘客数已占长途铁路乘客数的一半还要多，而“五年计划”将 使得KTX的规模得到进一步扩大9；第二项，“增强气候变化的适 应能力”（第3类），其内容主要涉及水资源的管理，如河流治理 和污水设施项目。

朝鲜半岛春旱夏雨，而气候变化更是加剧了这种 模式。

这类支出的很大一部分（15.4万亿韩元）用于“四大河流治 理工程”，包括建设四条主河流上的16个新堰、支流上的两个新堤 坝以及提高现有96个农用水库的蓄水量。

该治理工程有5个目标：1）
7 绿色新政包括 36 个项目，如四大河流治理工程和铁路建设项目。

相关支出分为水资源和废物管理（13 万亿韩元）、 铁路建设（11 万亿韩元）、节能建筑（10 万亿韩元）、低碳交通工具（3 万亿韩元）及可再生能源（3 万亿韩元）。

政 府预计新政可以创造 90 万个工作机会。

8 地方政府正在制定自己的五年计划，配合全国五年计划的落实。

9 该铁路线连接大邱和釜山，预计 2010 年年底完工。

而连接首尔和木浦的西南线预计 2014 年完工。

此项开支将不包 括在经合组织对于环境支出的定义内。

。