联合国安全机制

联合国安全机制

2003年3月20日，美英联军不顾包括中、法、俄三个联合国安理会常任理事国在内的国际社会的反对，未经联合国安理会授权，悍然发动了对伊拉克的军事打击,造成了伊拉克平民的大量伤亡和伊拉克文化的空前破坏。虽然从军事意义上讲，伊拉克战争已经结束,但从政治意义上说,战争造成的问题却越来越多,尤其是战争对联合国集体安全制度造成了极大的冲击，突现出了联合国际体安全体制的弊端。联合国集体安全体制在以往维持世界和平与安全方面发挥了重要的作用，而伊拉克战争破坏了联合国的权威性，使集体安全体制宪陷于瘫痪的境地。但我们也可以看到伊拉克战争对联合国集体安全体制产生了一些积极的作用，其显现出了集体安全体制的不足之处，为联合国际集体安全体制的改革指明了方向。因此，了解现今的联合国集体安全体制，和伊战对其的冲击有着重要的理论和现实意义。

一、联合国集体安全体制

集体安全保障，简称“集体安全”（collective security），是国际社会成员以相互约定，对国家使用武力实施法律管制，并采取有效的集体办法，共同防止侵略，维护普遍和平与安全的国际制度。[①]第一次世界大战后，世界主要国家为了维护世界和平、防止战争再次爆发，成立了国联组织，并且建立了国联集体安全保障体制。国联盟约第16条规定，违反规约而从事战争的国家，即被视为对所有联盟其他会员国有战争行为，它们可一起采取第16条所述措施。[②]但由于国联集体安全保障措施的种种不完善的机制，使得其未发挥应有的作用，几乎陷于瘫痪之中。第二次世界大战的爆发标志着国联集体安全保障体制的完全崩溃。二战后，以美国为首的战胜国，为了制止残酷战争的再次爆发，在国联的基础上建立了联合国。该机构为了有效的保护难得的世界和平不被破坏建立了联合国集体安全体制。

联合国集体安全体制主要是依据《联合国宪章》第39、41、42条建立起来的。联合国《宪章》第39条规定：“安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在,并应作成建议或抉择，依第41条及第42条规定之办法,以维持或恢复国际和平与安全。”第41条规定了安理会有权决定促请联合国会员国对上述行为的国家采取执行武力以外的强制措施,如全部或局部停止交通和通讯,断绝外交关系等。第42条规定,安理会如认为第41条制裁办法不足或已经证明不足时,得采取必要之空海陆军行动以维持或恢复国际和平及安全。此项行动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事行动。[③]根据联合国《宪章》第七章对集体安全体制做了重要的规定，其中安理会在其中发挥着十分重要的作用。第一，安理会是联合国内唯一有权对“任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”作出判断的机构。第二，安理会是联合国内唯一有权采取包括军事行动在内的一切必要措施来“防止且消除对于和平之威胁,制止侵略行为或其他和平之破坏”的机构。第三，在联合国安理会决定的集体措施中，军事手段只是最后的制裁措施。这种措施是以合法使用的集体武力来对付个别国家非法使用武力的行为,目的在于消除对和平之威胁和制止侵略。

联合国际体安全体制的启动应遵循以下程序：首先，判定行为。即断定和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在。联合国为采取安全保障措施，安理会首先应断定和平之威胁、和平之破坏或侵略行为的存在。对此，安理会自发地能加以断定；同时，根据宪章第99条也可由秘书长提请安理会注意；或根据宪章第11条第3款也可由大会提请安理会注意。[④]其次，采取临时办法。宪章第40条规定，为防止情势之恶化，安理会在依第39条规定作成建议或决定办法之前，得促请关系当事国遵守安理会所认为必要或合宜之临时办法。此项临时办法纯粹是为了防止情势之恶化。最后，强制措施。当临时办法不能够达到防止争端恶化，

冲突进一步升级的时候，联合国集体安全体制将会采取《宪章》第41、42条所规定的强制措施。宪章第41条是有关采取非军事强制措施的规定；而第42条是有关采取军事强制措施的规定。到底采取何种措施，应由安理会根据当时状况自主决定，并非一定要先采取非军事强制措施。另外，当安理会事先已知采取非军事强制措施已不妥时，在一开始决定采取军事强制措施也是可以的。

在联合国际集体安全体制中联合国大会也发挥了一定的作用。1950年11月3日第五届联大通过的《联合一致共策和平决议》。该决议目的是，当安理会常任理事国意见不一，无法发挥安理会安全保障体制作用时，立即将其任务移交大会，通过大会三分之二多数表决的决议对紧急事态作出处理。[⑤]但是，对维持和平之问题，大会只能讨论，不能作出决议，即采取联合国强制办法只有安理会的决议才能作出。同时，宪章第5条、第50条、第51条、第53条、第99条规定的内容，全是以安理会采取强制办法为前提的。因此，当安理会不能充分发挥其作用时，将问题移交大会进行审议，承认大会采取强制办法是存在问题的。因此，大会与安理会不同，大会只能作出建议，而不能作出在法律上拘束会员国的决定，并只有在安理会不能发挥其作用时，才能作出建议。

维和行动是联合国集体安全保障的辅助手段和补充。维和行动是指，向处于紧张状态的国家之间的区域，基于有关国家的同意，派遣象征联合国权威的小规模军事组织，通过其参与以平静事态、防止发展到武力冲突的维和方式。在本质上，联合国维和行动是基于宪章第7章集体安全保障体制不能实施的情况下，为了及时维护和平、防止冲突的升级的目的而出现的一种新方式。在组成维和部队时，应寻求各国的合作；在派遣时，应得到有关国家（例如，争端当事国或派遣所在地国家）的同意。在性质上，集体安全保障是对破坏和平采取的强制办法；而维和行动是为了预防出现破坏和平的状态，是基于“预防外交”的观点而产生的。主要特征：首先，非强制性。其次，中立性。再次，具有直接对联合国负责的国际性。

综上所述，构成了联合国的集体安全体制。其在二战后维持世界的和平与稳定、防止大规模冲突升级方面发挥了重要的作用。特别是在海湾战争期间保护科威特的国家独立，打击伊拉克侵略行为方面发挥了重要作用。联合国集体安全体制的存在有着维护世界和平与安全积极的一面。但2003年，美国发动的伊拉克战争对联合国集体安全体制造成了极大的冲击，突现出了联合国集体安全体制的不足与缺陷。

二、伊拉克战争对联合国集体安全体制的冲击

2003年3月20日,美英联军不顾包括中、法、俄三个联合国安理会常任理事国在内的国际社会的反对，未经联合国安理会授权，悍然发动了对伊拉克的军事打击，造成了伊拉克平民的大量伤亡和伊拉克文化的空前破坏。更为重要的是，伊拉克战争造成了“联合国的信任危机”，对联合国集体安全体制产生了巨大的冲击，同时突现出了此机制的缺陷。

第一，担负维持国际和平与安全重任的联合国安理会，是一个以大国为核心的集体安全机构。5个常任理事国享有否决权，安理会在断定和平之破坏或侵略行为是否存在，以及确定具体制裁对象和制裁措施时，均需五大国的一致通过。因此，当问题牵涉到大国或其有关利益时，安理会便不可能作出有效的“断定”，更不可能采取任何强制制裁措施。只有在大国未直接卷入的若干情况下，安理会才有可能据宪章第7章采取强制行动。[⑥]海湾战争之所以能够获得安理会的明确授权，美英发动的对伊战争之所以得不到安理会的制止和制裁，其症结就在于此。

第二，联合国集体安全机构缺乏一支真正由自己直接管辖并指挥、其规模和实力均超过任何一个国家的、由各成员国共同配备的国际军队，从而在许多情况下丧失了执行集体强制措施的行动能力。其结果是，联合国及其安理会成了超级大国及霸权主义操纵并为其大国利己主义效劳的合法图章。虽然宪章第43条规定了各会员国提供军队组建联合国军队的义务，但对于军队的规模、类型及各国承担的定额等具体安排，各国几经磋商，均未能达成协议。因此，对有关制裁措施至关重要的国际军队，迄今尚未建立起来。在这种情况下，美国作为现时唯一的超级大国，无疑可以左右联合国的命运，主宰联合国的行动，甚至取代联合国推行其单边主义。伊拉克战争，就是美国这种单边主义战略的“试验田”。

第三，联合国集体安全体制对投票方式的规定也不利于维持国际的和平与安全。虽然安理会有权依照《宪章》第39条的规定：“应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并应作成建议或抉择依第41条及第42条规定之办法，以维持或恢复国际和平与安全。”可是不尽人意的是，综观《宪章》有关排除争端当事国投票权的条款,尚无任何明确排除作为争端一方的安理会常任理事国不得投票的规定。《宪章》第32条规定：“联合国会员国而非为安全理事会之理事国，或非联合国会员国之国家，如于安全理事会考虑中之争端当事国者，应被邀参加关于该项争端之讨论，但无投票权。”这一条款显然没有剥夺作为争端当事国的常任理事国的投票权。[⑦]从中我们可以看出，作为常任理事国的美英两国，在安理会依据第7章“对于和平之破坏几侵略行为之应付办法”进行表决时依然是拥有一票否决权。因此，安理会不可能作出对美英不利的决议案。换言之，在目前安理会行使维护世界和平与安全、制止侵略行为的框架下，安理会甚至连认定作为安理会常任理事国所发动的军事行动的性质是否构成侵略都是障碍重重。

最后，联合国集体安全的性质与国际政治的现实也造成了联合国集体安全体制难以取得更好的效果。首先，集体安全行动的并未得到国际共识。集体安全的一个前提就是国际组织的所有国家或者大多数国家具有共识。国际社会处于无政府状态，根本不可能形成统一的意识和价值观念。也就是说，即使真的出现危及和平和现状的态势，谁来判断国际干预的合法性？一些国家认为是侵略，而别的国家并不怎么认为，达不成共识，集体安全行动难以实施。其次，集体安全的强制性与国家主权难以相协调。强制性是集体安全机制的主要特点。西方国家尤其是美国有一种将强制措施作为解决地区冲突和国内战争的优先考虑和扩大其适用范围的趋向。联合国出于各种理由的强制性措施与日俱增。联合国的强制行动大多是根据西方大国的战略利益所采取的，并直接受到这些国家和国家集团的操纵。而许多的联合国强制行动不可避免地威胁到弱国、穷国的主权，二者之间的冲突。损害了尊重国家主权，不干涉各国内政是联合国宪章的一个基本原则。最后，集体安全有时不能与国家利益一致。集体安全目的是为了维护一种现状、和局，而这种现状与和局也就是国际利益。对参加集体安全的各个国家来说，如何判定这种国际利益与自身的国家利益的关系，从而采取行动。一旦情势达到‘入伙’就有可能危及本国国家利益的程度时，退缩或放弃就成了最方便的选择。小国、弱国如此；大国、强国也概莫能外。相反如果集体安全体制阻碍了国家利益，该国也会绕开联合国，而独自行动的。美国以自身的利益出发，不顾联合国其他成员反对而发动的伊拉克战争就是一个很好的例子。

三、联合国集体安全体制的改革方向

伊拉克战争突现出了联合国集体安全体制的诸多缺陷。但综观历史联合国的集体安全体制还在维护世界和平与安全方面发挥了重要的作用。因此，我要积极的对待集体安全体制存在的缺陷，不断的完善其机制，使其为国际的和平与安全发挥出更为重要的作用。根据伊拉克战争突现出来的其机制上不足，笔者认为应从以下几方面对其进行改进。

首先，应从联合国集体安全体制的核心机构安理会的改革入手。应适当增加安理会常任理事国，使其更能代表处于不同的发展阶段，不同地区和拥有不同利益的国家的要求。使安理会具有更加广泛的代表性。其次，改革安理会的投票机制。在《联合国宪章》中明确写入“取消争端当事国为安理会常任理事国的投票权”，使安理会在断定“任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在”时更加公正、客观。这样有利于维护联合国际体安全体制在国际社会中公正、公平的形象，有利于重树联合国维持正义的形象。再次，限制联合国五大常任理事国的“否决权”。“否决权”使得联合国五大常任理事国拥有了比其他会员国更大的权力，降低了联合国集体安全体制对他们的约束，为其中有些国家为所欲为创造了便利条件。特别是美国，其凭借强大的政治、经济、军事实力，为了维护本国的利益滥用“否决权”，其极大的破坏了联合国集体安全体制的权威和威信，破坏了国际法的法律尊严。因此限制“否决权”的滥用势在必行。最后，充分发挥联合国集体安全体制中联合国大会和维和行动的作用。第一，应扩大联合国大会的权利，建立制约联合国安理会的机制。使大会在一定程度上能够监督安理会的行动，否决安理会的决议，对安理会产生一定的制约作用。第二，积极开展联合国的维和行动，争取将国际间的争端限制在一定程度之内，避免争端的升级造成对国际和平的破坏。

综观历史，联合国集体安全制度在维护世界的和平与安全，限制战争方面还是发挥着十分重要的作用的。伊拉克战争的爆发对联合国集体安全体制带来的巨大冲击，只是突现出了联合国集体安全体制落后于时代的体制和机制上的缺陷，并不能全盘否定联合国集体安全体制的在限制非法战争和侵略行为的重大作用。美伊战争，恰恰是广大联合国会员国重新审视联合国集体安全体制的最佳时机。联合国集体安全体制在经过不断深入和与时俱进的改革后，必将在国际社会上发挥着越来越重要的作用。