城乡结合部组织建设探究

城乡结合部组织建设探究
【摘要】在城市化进程中形成的城乡结合部社区，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的前沿阵地和关键所在。

本研究基于对统筹城乡综合配套改革试验区重庆市城乡结合部的实证研究，针对城乡结合部存在的一系列矛盾和问题，以社区组织创新为切入点，探索一条多元参与共建城乡结合部的组织建设善治模式，为政府等相关部门营造有利于城乡结合部社区有序协调发展的环境和条件提供理性思维框架。

【关键词】城乡统筹；城乡结合部；组织建设
伴随着城市化进程的加快，大批城市近郊村的村庄逐渐被纳入到城市范围，形成了独特的城乡结合部社区。

受中国特色城市化道路的特殊影响，城乡结合部社区不仅在地理位置上处在城市边缘，而且在管理方式上界于城乡两种体制之间，城乡结合部社区社会管理呈现出独特的边缘性特征：管理体制的双轨化、治理范围的村落化、组织结构的两栖和组织职能的叠合化。

城乡结合部的独特性以及发展过程中产生一系列亟待解决的问题，已经引起国内外的广泛关注。

1城乡结合部概念提出及其理论溯源
1.1国外城乡结合部研究现状
国外学者对于城乡结合部的研究开始于20世纪30年代，但系统深入的理论和应用研究到了20世纪70年代才有了较大发展。

国外学者运用多种学科和理论视角对城乡结合部展开研究，成果颇
丰。

1936年，德国地理学家赫伯特·路易斯（harbert louis）从生态学的角度研究和首次提出了城市边缘带（urban zone）的概念。

之后，一些学者基于对资源保护和生态环境恢复，对城市边缘区的形成、演化机制、边缘效应及人类调控进行了广泛研究。

针对城市和乡村发展及人口、产业和各项设施布局日益在城乡交错区（urban rural fringe）聚集而出现的各种问题，展开了城乡交错区研究。

其中von thunen、wlliiam alonson、rober sinclair等人从城市边缘区域土地利用的研究角度，提出了被学术界称为“杜能环”及其形成演变机制。

rboert sinclair总结提出了关于城市边缘地区土地利用的现代理论，他提出的模型及其在城市的周围划分的五同心圆带比较充分地考虑了现代城市化规律及城市边缘地区的特点。

20世纪50年代以来，西方国家大城市空间不断向外扩张，随之而来的土地资源竞争、管理秩序混乱、生态环境等问题日益明显，单独的城市问题和乡村问题研究很难再适应社会转型的客观要求。

城乡关系研究学者更是提出了边缘区（fringe）、内缘区（inner fringe）、乡村一体化边缘区（rural-urban fringe）、城市阴影区（urban shadow zone）、城市远郊区（exurban zone）和市区外缘区（urban fringe）等概念。

国外学者对城乡结合部的研究尽管都已具有相当的广度和深度，但系统的对城乡结合部社区组织建设研究还很少。

1.2国内城乡结合部研究现状
国内学者对城乡结合部的研究开始于20世纪80年代，主要对城乡结合部社区的概念与特征、模式与机制、现状与趋势、问题与对策进行了较深入的研究。

关于城乡结合部概念有多种提法，如城市边缘社区（顾朝林，1995），城市和村落之间的混合社区（李培林，2002），流动人口聚居区（吴晓，2003），城市农转非新移民社区（邱兴，2008）等。

虽然未达到统一，但不同学者的界定都有一些共同的特点：指拥有独特的社会属性、社会地位、人群特征及地域位置的“第三类社区”，以共同的利益关系、社会互动和服务体系构成的生活共同体（孙文文，2008；朱火保，2009）.一些学者认为城乡结合部呈现出明显的边缘性特征：管理体制的双轨化、治理范围的村落化、组织结构的两栖化、组织职能的叠合化（李意，2011）.
国内外学者的研究，在方法上，以理论分析为主，实证研究相对较少；在研究视角上，多偏重于宏观或中观层面，而从微观层面即城乡结合部居民对组织管理主观评价的经验研究相对不足，尤其将国家、组织、居民三者结合在一起的研究更少；在理论支撑，多数学者是从建筑学、城市规划学的角度入手；在研究内容上，偏重于城市边缘社区的社会问题、发展模式、土地利用等方面的探讨，对边缘社区社会管理模式研究相对较少，尤其是探索有效社会管理模式促使城乡结合部社区及其群体迅速融合到城乡一体化经济社会发展的研究很少见。

2.s社区的经济社会变迁
重庆是长江上游最大的工商业重镇，也是中国最年轻的直辖市。

三峡移民、重庆直辖和国家实施西部大开发战略，有力的促进了重庆经济社会的发展。

伴随着经济的快速发展，重庆市的城市化进程正呈加速度进行，根据重庆市委市府《关于加快实施城镇化战略的决定》，2010年重庆市城镇化率将达到50%，2020年将达到65%左右，届时将进入全国现代化城市行列。

然而，在城市化大发展过程中，由于整片土地被开发，有大量农民成为农转城居民，大规模居民生活小区跃然出现，逐渐积聚形成众多庞大的低收入群体社区，这是重庆市城市化过程中出现的新现象，s社区正是此类农转城社区的典型代表。

重庆于2009年2月开始启动两江新区建设，并成为国家设立的国家综合配套改革试验区。

设立的两江新区，以北部新区和两路寸滩保税港区为核心，包括江北、渝北、北碚三个区的部分区域。

两江新区的面积为1200平方公里，包含重庆市渝北区、江北区、北部新区、北碚区（含蔡家组团）的部分区域，可开发面积约为650平方公里。

也正是在这一大背景下，两江新区蔡家组团开始了大规模征地拆迁，s社区也正是在这一时期实现了整体搬迁。

大量村庄随即便成为了城市社区，广大村民的户口也摇身一变成为了城镇居民，并逐渐失去了传统的村庄和农民属性。

s社区位于北碚区蔡家组团，于2009年月挂牌成立，由原s社区和y村合并而成，辖区面积3.8平方公里，辖区内有企业80多家，居民区分成了郭家沟、庆铃家属区、兴怡小区、兴盛小区四个
居民区。

居民结构为国有企业工人、下岗失业人员、征地农转非人员、流动人口、廉租住户。

常住人口2453户，5666人，流动人口2100多人。

s社区的现存组织主要是由原有村委会转换而来，现任社区干部几乎都是几个合并村委会的干部转化而来，社区现有组织的管理运行制度还是依存原有村委会的管理体制，管理和制度化操作存在明显的滞后性。

s社区目前存在的社会组织包括：“妇女之家”、“共青团市民学校”、“北碚区蔡家岗镇法制学校——s社区分校”、“北碚区蔡家岗镇s社区——社会工作站”。

其中“妇女之家”是由北碚区妇女联合会和蔡家镇政府共同发起建立的；“共青团市民学校”是由蔡家岗镇政府和北碚区共青团团委共同建立；“北碚区蔡家岗镇法制学校——三溪口分校”是由蔡家岗镇政府建立的；“北碚区蔡家岗镇三溪口社区——社会工作站”是由北碚区民政局和西南大学文化与社会发展学院共同发起建立的。

但是由于经费、人员、管理等诸多问题的原因，这些组织都没有得到有效的运营，也没有产生相应的社会价值。

由于配套制度改革的滞后、传统管理方式的路径依赖、s村社区的客观情况、民众的主观意愿等多种因素的影响，失去了农业经营的生产资料、改变了居民的户籍身份、法理上已经纳入城市管理体制的s村社区，依然在很大程度上沿用着过去的农村基层治理结构与运行机制。

在村社区治理实践中，城乡两种治理制度并存，两种治理因素渗透，呈现出非城非村、亦城亦村的边缘性治理特色。

这
种边缘性治理现象打破了传统的城乡二元治理结构，导致了界限分明的城乡两种基层治理体制的模糊，在中国特色的城市化进程中形成了一种独特的基层治理模式，介于城市居民自治与农村村民自治的边缘，城乡两种基层群众自治体制和管理因素同时并存、相互渗透、综合作用的基层社会治理方式。

3.s社区组织建设的边缘化困境
3.1社区建设的组织缺位
s社区存在的组织主要是社区委员会和居民委员会，目前只有这两个组织在开展工作，其它组织如“妇女之家”、“共青团市民学校”、“北碚区蔡家岗镇法制学校——s社区分校”、“北碚区蔡家岗镇s 社区——社会工作站”等都只是花瓶摆置，并没有开展真正意义上的工作。

这就造成很大程度上社区组织缺位，致使社区的很多工作无法得到有效开展。

这集中的反映在社区居委会与物业管理公司的管理真空区，在s社区就有明显的反映：垃圾的乱堆乱放、车辆的随处停放、社区占道经营等多种失范现象，居民反映这些社区问题时，居委会和物业管理公司就相互推脱，各有其词，问题非但没有解决，反而变得更为复杂。

对于上述类似问题的解决办法，在国内外很多社区就已有比较成功的管理经验，就是成立物业管理委员会、业主委员会，由居民直接和物业管理公司进行交涉，并决定物业管理公司的选择问题。

但是当问到社区负责人时，刘主任表示道；“对于社区目前的问题我们想法解决过，我们也曾经去上海浦东和北碚区朝阳街道参观过
那里社区建立起的物业管理委员会、业主委员会和社区议事会，感觉很不错；社区也想建立物业管理委员会、业主委员会和社区议事会，既可以实现居民自治，也可以减轻社区管理的压力和难度，但迫于现在社区管理体制的复杂性，目前还很难建立。

而社区的物业管理公司是由蔡家组团管委会指定的，社区干部几乎不与物业公司打交道，对于物业公司的相关信息不是很清楚，社区也经常出现居民据交物业管理费的现象，物业管理也处于不合理状态。

”社区负责人的讲述充分的反映了社区目前组织建设的困境，现有组织无法有效履行社区建设的职能，而花费很多时间和经历建立起来的组织只能做摆设，这也似乎反映出了中国很多社区组织建设的现状和困境。

3.2组织目标替换
s社区也存在着不同程度的组织目标替换现象。

组织的建设和发展本身就是为了维护组织特定群体的权益和度化自由。

如果在发展的过程中，组织的代表者仅是为了一己之利而违背组织成立的宗旨，发生严重的异化现象，组织存在的必要性将从根本上得到挑战。

当然，在我们对s社区的失地调查过程中，也发现了这种组织的异化现象。

众所周知，居民委员会是城市社区居民的自治组织，在《中华人民共和国城县居民委员会组织法》第二章第六条也明确规定；社区成员代表大会是社区中最高权力机构，是全体社区成员依法行使民主权利、参与民主管理、体现自治权的基本形式。

实行民主选举、
民主管理、民主监督和民主决策。

可在社区的现实运行过程中却并非如此，居民委员会名义上是居民自治和协助街道政府工作，但实际上是归其领导，社区居委会并没有多大的自主权，只是按照上面只是来进行社区日常工作。

3.3社区组织的功能性缺失
社区组织功能性缺失主要反映在组织原有的功能性作用丧失。

组织本有的功能性作用主要体现在为组织成员的切身利益考虑，要从根本上为组织成员的就业、福利、安全等一系列可行能力的权益进行赋权性的捍卫。

在s社区主要反映在居民的就业和福利的边缘性，这是社区组织的功能性缺失的直接后果。

社区大部分的农转非居民以前的生活来源主要是依靠农田，一般干农活或农副业，即使外出打工也因家有田地而无后顾之忧。

农转非入住生活小区之后，农田没了，除了政府的政策性补偿之外，大多数没有稳定的收入。

80%的“40、50”人员没有其它谋生的专门技术，原有的农业生产技术没地方使，大部分的农转非居民成天就在家里“闲呆”着，久而久之就患上了“社会自闭症”，不愿交往、不愿学习、不愿劳动。

在对农转非居民的调查访谈中发现，这类居民有时对保安、门卫、物管、清洁工等简单体力劳动都不愿参与。

因此，生计紧张是普遍性问题，许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，农转非后断了他们所有的经济来源，其最终结果往往是生活没有保障，从而出现了部分人员入住农转非小区就变成了新的城市贫困户。

s社区居民的养老保障形式大部分都是城乡居民养老保险，由于社区是以前是农村社区，所以还是18.9%的老人养老是靠儿女来承担的也就是自我养老，在有养老金的居民中，大家觉得养老金还过得去，态度一般，不满意的比重略大于满意的比重，可见，居民对现行养老金发放还是比较不满意的。

在医疗保障方面，社区居民的医保的主要形式是城镇职工基本医疗保险，占了总数的30.4%，但也有一部分人没有医疗保障，占了总数的17.1%；对于有医疗保障的这一部分群体，对于医疗保障水平持不满意见的占了将近一半左右，从中可以看出医疗保障还是存在一定的问题。

s社区这样的农转非社区应该是城市的一部分，但目前我国关于农转非社区及农转非居民还没有一套完整的政策体系，政府在处理这些问题时没有统一的参照标准，往往是根据各地区的经济实力不同而各异，因此造成某些社会制度保障在这儿似乎被遗忘了，对于地方政府来说应该加强和完善这些法规和政策。

4.s社区组织建设的具体化策略
健全和完善社区的管理体系，s社区必须“整合发展”的思路，走“多方参与，共同治理”的共治模式，从而化解逐渐化解长期以来社区管理过程中的“专业化水平差、体制不健全、条块管理”的老大难问题。

政府负责社区建设和管理政策的制定，同时组建社区管委会、社区服务中心、社区物管公司等多方参与治理的管理模式。

？？？s社区的建设和管理的重点就是要搭建一个基层管理服务平台。

在社区共同治理过程中需要社区居民的参与，在社区建立业主委员会，让社区居民代表来汇总大家的生活需求和困难，充分体现群众在社区建设和管理中的主体地位，并建立起社区业主委员会行使监督权，形成有效的社区政务公开和民主管理机制，建立群众与管理部门间的信息交流机制，创造各种有利于群众参与的条件，实现社区居民的自我管理、自我服务和自我约束。

在社区成立“农转城居民市民化创业就业培训基地”，开展社区职业技能培训和创业引导，培训基地要先对社区企业的用工需求进行了解，整理相关的用工信息，为社区居民提供最实用的技术培训。

同时可以和企业接洽，希望企业能够直接吸纳在培训基地完成技术学习的人员，保障他们的就业，逐渐形成社区经济社会资源。

对有意向进行创业的居民，可以引导他们进行微企创业，积极落实重庆市政府大力发展微型企业的要求。

健全和完善社区服务设施，中国城市社区服务的产业化、社会化、网络化已经成为一种大趋势，能够提供全方位服务的“成熟社区”已经成为人们追求的理想目标。

人们不再满足于只提供居住功能的纯居住型社区，社区在不断发展的社区服务的推动下，开始向能够满足每一位居住者生理、心理、物质、精神等诸方面需要的、具有多种功能的大型生活小区转变。

在文化体育、卫生医疗、绿化环保、便民利民等方面上下工夫。

建设社工服务站，协调各部门之间的关系。

在s社区建立社会工作服务站，引入专业的社会工作人才参与到社区的建设中。

社会
工作服务站的主要作用有：协调企业、社区、居民以及社区组织之间的关系；开展就业创业、党团社会工作和企业社会工作三大特色社区服务；社会工作服务站与其它职能部门的关系是“拾遗补缺”，就是其它职能部门不能办的事情。

同时，鼓励和引导社区居民自发建立娱乐组织、志愿者组织，积极迎进专业的ngo组织，共同助推社区文化发展，提升农转城居民的市民化素质。

【参考文献】
[1]李意.边缘治理：城市化进程中的城郊村社区治理[j]社会科学.2011（8），84-91
[2]张康之.论合作[j]南京大学学报.2007（5），114-125。