国有企业分类监管对策建议.

国有企业分类监管对策建议

上海国有资本运营研究院《国有企业分类监管研究》课题组

在当前国有企业改革中，认识和把握国有企业的正确分类尤为重要，它是我们明确国企功能定位、确定改革目标和方法、调整国有经济整体布局的前提和基础。国有企业要真正成为市场主体还有很多问题需要解决，如经营目标多重性、产权责任主体模糊性、经理人行政任命制、对行政资源的依赖性、内部体制机制不完善等，而解决这些问题的前提与核心，就是要明确国企的类型和定位。

此外，推进国有企业分类监管，还有利于监管部门提升监管效率，优化国资国企的结构与布局；有利于国有企业规范公司治理，增强市场竞争能力；有利于建立公平完善的市场机制，增强社会公共品的有效供给。

一、国内外有关国有企业

分类划分的研究与实践

作为一种特殊的制度安排，国有企业与国有经济不仅存在于社会主义经济体，在西方国家也普遍存在，特别是在西欧国家，国有企业相对更为发达，通常能够占到GDP 比重的7%~20%左右。在分类监管方面，大多数西方国家都倾向于根据国企的性质与功能，将国有企业划分为两大类型，一类是承担特殊社会职能的公益性国企或垄断型国企，另一类是竞争性、市场化的国有企业。对于承担特殊社会职能的国企，倾向于采取全资或控股的方式进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之。对于竞争领域的国企，倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。

(一西方国家对“国有企业”的概念界定和功能定位

从对“国有企业”概念的理解来看，西方国家虽然在法律上并没有对“国有企业”给出明确或公认的定义，但在实践中却对国有企业有清晰的界定。例如，法国对国有企业的界定为：国有企业必须要满足三个条件，即所有权的公有性、具有独立的

法人地位以及从事工商经营。瑞典、芬兰等国家对国有企业的界定为：凡属国家资本占企业资本的51%以上的国家股东所履行所有权的企业。比利时对国有企业的界定为：企业资本大部分属公共部门所有，或者由公共管理部门授予特殊的权力，或者经营活动在相当程度上自主，具有或不具有法人资格的所有企业。日本国有企业被界定为：为公共所有或支配，依据公司法及其他公法拥有法人资格的所有企业。欧盟把“国有企业”定义为：“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的所有企业”。

从国企功能定位来看，西方国家对国有企业的定位主要遵循三个原则：

1. 弥补“市场失灵”。国有经济应主要集中在市场失灵的公共领域、基础产业、高新技术产业，这些部门一般都是高投入低回报甚至高风险，属于私人部门不愿也无力进入的公益性领域。

2. 支持“宏观调控”。通过国有经济的介入，促进国家经济结构的调整和产业结构的升级。

3. 打造“国家竞争力”。通过发展国有经济，提升本国企业的国际竞争力，应对国际市场的威胁与挑战。

(二国外对国有企业类别划分的方式方法

总结主要发达国家对国有企业分类的方式和依据，可以归纳为五个方面：一是按照所适用的法律依据，二是不同的经营目标，三是政府在国企经营中发挥的作用、扮演的角色，四是企业参与市场竞争的程度，五是按照所属的行业、领域来分类。

1. 按照法律依据划分

依据国企成立时所依据法律形式的不同，可以将其分为三种不同的类型。第一种是依据公司法所成立的公司，包括有限责任公司、股份公司。这种类型的国企最为常见，特别是在大多数OECD 成员国中，此类国企与其他性质的公司被同等看

待，并遵循着相同的公司治理准则。第二种类型的国企是按照公法成立的机构，如奥地利、瑞士的邮政系统，瑞典的航空部门和国家电网部门等，仍然属于政府机构的构成部分。第三种类型是依据专门的法律(或称特殊法、特别法成立，此类国企往往是一国之中某类或某个特殊性质的大型国企。

2. 按照经营目标划分

从西方国家成立国有企业的目标定位看，大致可以将其分为资本模式、经营模式和公共模式这三种。其中，资本模式是指：国有企业以追求资本回报为主要目标，同时也兼顾一定的社会目标。经营模式是指：国有企业同时实现生产、经营和财务绩效等方面的目标。公共模式是指：国有企业以公共目标为主，同时兼顾盈利和成本目标。

3. 按照政府所扮演的角色、发挥的功能作用划分

从西方国家政府在国有企业发展中发挥的功能作用看，主要可分为政府全权经营管理的国有企业(以下简称“国营”，政府主管主办的国有企业(以下简称“国办”，以及由国家控股的国有企业(以下简称“国有”。

一是由政府全权经营管理的“国营”企业。该类企业在美国、日本比较典型，韩国、新加坡也有类似的国营企业，都是由中央政府或地方政府部门或类似的公共当局直接管理和经营，此类企业往往不具有独立的法人资格。例如，邮政部门、国家印刷厂以及基础设施方面的供水、供电、公路建筑等企业。

二是政府主管主办的“国办”企业。该类国有企业在法、德、英等国较为常见，往往隶属于政府某一管理部门，具有独立法人地位，在特定的范围内拥有一定的经营自主权，大多数从事工业和交通运输业。此类国企既不同于政府机构，也不同于私营公司，既不受破产的威胁，又能比一般的私营企业获得更多的国家资助。

三是由国家控股的具有独立法人地位的国有企业。该类企业也可称作“混合型国有企业”或“公私合营企业”，是所有国有企业形式中最常见也是最主要的形式。企业由政府和

私人垄断组织合伙经营，从股权分配来看，或全部由政府掌握股份，或部分由政府掌握，但都要保证政府居于控股的地位。

4. 按照行业分布划分

从国外国有企业的行业分布情况来看，西方国有企业主要分布在公共性基础设施、公用事业和自然垄断部门，如供水、供电、铁道、机场、公路、邮电通讯、区域开发等，以及一些关系国防安全的战略性产业如宇航、军工等。但在诸如法国、奥地利等一些国家，国有企业在一般竞争性制造领域，如电子、汽车、石化、钢铁等，国有经济也占有相当大的比重。可以说，西方国家的国有企业几乎涉及西方国家经济社会生活的所有领域，不过，国企发挥特别重要作用的领域主要是在金融、通讯、能源、公交及先进制造等领域。

5. 按照市场属性划分

从国企的市场属性角度看，大部分国家都根据国企的市场性质和功能，倾向于将国有企业划分为两大类型，一类是承担特殊社会职能的国有企业，包括公共服务性、资源性、垄断性国有企业；另外一类则是竞争性国有企业。对于前者，主要采取全资或控股的方式进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之；对于竞争领域的企业，倾向于参股管理而非控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。

二、国有企业分类划分的原则、理论基础与建议方案

(一国有企业分类划分的基本原则

分类不是目的，而是为了实现更有效的监督管理和更加规范的公司治理。因此，在进行国企分类划分时，必须要坚持指导实践、服务实践的基本理念，具体原则可以总结为“四个联系”。

1. 要与推动地方经济可持续发展紧密联系。在对众多的国有企业集团进行分类划分时，必须要摆脱从企业经营内容来分类，摆脱从对国企的考核来分类，而是要从如何才能更好地实现企业可持续发展、实现地方经济转型升级角度来进行。