中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见

《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》

一、安全生产的定义及基本原则

安全生产的定义

安全生产是指在生产经营活动中，为了避免造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的事故预防和控制措施，使生产过程在符合规定的条件下进行，以保证从业人员的人身安全与健康，设备和设施免受损坏，环境免遭破坏，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。安全生产五落实、五到位

一、必须落实“党政同责”要求，董事长、党组织书记、总经理对本企业安全生产工作共同承担领导责任。

二、必须落实安全生产“一岗双责”，所有领导班子成员对分管范围内安全生产工作承担相应职责。

三、必须落实安全生产组织领导机构，成立安全生产委员会，由董事长或总经理担任主任。

四、必须落实安全管理力量，依法设置安全生产管理机构，配齐配强注册安全工程师等专业安全管理人员。

五、必须落实安全生产报告制度，定期向董事会、业绩考核部门报告安全生产情况，并向社会公示。

六、必须做到安全责任到位、安全投入到位、安全培训到位、安全管理到位、应急救援到位。安全生产的基本原则

1、“以人为本”的原则

要求在生产过程中，必须坚持“以人为本”的原则。在生产与安全的关系中，一切以安全为重，安全必须排在第一位。

2、“谁主管、谁负责”的原则

安全生产的重要性要求主管者也必须是责任人，要全面履行安全生产责任。

3、“管生产必须管安全”的原则

指工程项目各级领导和全体员工在生产过程中必须坚持在抓生产的同时抓好安全工作。他实现了安全与生产的统一，生产和安全是一个有机的整体，两者不能分割更不能对立起来应将安全寓于生产之中。

4、“安全具有否决权”的原则

指安全生产工作是衡量工程项目管理的一项基本内容，它要求对各项指标考核，评优创先时首先必须考虑安全指标的完成情况。安全指标没有实现，即使其他指标顺利完成，仍无法实现项目的最优化，安全具有一票否决的作用。

5、“三同时”原则

基本建设项目中的职业安全、卫生技术和环境保护等措施和设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度的简称。

6.“四不放过”原则

事故原因未查清不放过，当事人和群众没有受到教育不放过，事故责任人未受到处理不放过，没有制订切实可行的预防措施不放过。

7、“三个同步”原则

安全生产与经济建设、深化改革、技术改造同步规划、同步发展、同步实施。

8、“五同时”原则

企业的生产组织及领导者在计划、布置、检查、总结、评比生产工作的同时，同时计划、布置、检查、总结、评比安全工作。

一、总体要求

安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求。

（一）、指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，进一步增强“四个意识”，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，坚持安全发展，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，以防范遏制重特大生产安全事故为重点，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，加强领导、改革创新，协调联动、齐抓共管，着力强化企业安全生产主体责任，着力堵塞监督管理漏洞，着力解决不遵守法律法规的问题，依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，切实增强安全防范治理能力，大力提升我国安全生产整体水平，确保人民群众安康幸福、共享改革发展和社会文明进步成果。

（二）、基本原则

——坚持安全发展。贯彻以人民为中心的发展思想，始终把人的生命安全放在首位，正确处理安全与发展的关系，大力实施安全发展战略，为经济社会发展提供强有力的安全保障——坚持改革创新。不断推进安全生产理论创新、制度创新、体制机制创新、科技创新和文化创新，增强企业内生动力，激发全社会创新活力，破解安全生产难题，推动安全生产与经济社会协调发展。

——坚持依法监管。大力弘扬社会主义法治精神，运用法治思维和法治方式，深化安全生产监管执法体制改革，完善安全生产法律法规和标准体系，严格规范公正文明执法，增强监管执法效能，提高安全生产法治化水平。

——坚持源头防范。严格安全生产市场准入，经济社会发展要以安全为前提，把安全生产贯穿城乡规划布局、设计、建设、管理和企业生产经营活动全过程。构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生。

——坚持系统治理。严密层级治理和行业治理、政府治理、社会治理相结合的安全生产治理体系，组织动员各方面力量实施社会共治。综合运用法律、行政、经济、市场等手段，落实人防、技防、物防措施，提升全社会安全生产治理能力。

（三）、目标任务

到2020年，安全生产监管体制机制基本成熟，法律制度基本完善，全国生产安全事故总量明显减少，职业病危害防治取得积极进展，重特大生产安全事故频发势头得到有效遏制，安全生产整体水平与全面建成小康社会目标相适应。到2030年，实现安全生产治理体系和治理能力现代化，全民安全文明素质全面提升，安全生产保障能力显著增强，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定稳固可靠的安全生产基础。

一、地方各级安全生产组织体系和责任体系。

重新构建了地方各级安全生产组织体系和责任体系。《意见》第4条、第9条、第17条分别对现行的安全生产组织体系、责任体系提出改革要求，把地方各级安全生产组织体系和责任体系，由过去（2014年以前）的行政主要领导、主管领导和安全监管相关部门组成并负责，改革成为各级党委、政府共同对本地区安全生产工作负责，党、政班子成员分别对分管范围内的安全生产工作负领导责任，党、政各相关部门对分管行业领域的安全生产全面负责。简单的说，就是把安全生产组织体系和责任体系由过去自上而下的“一条线”，扩展成为党政班子及相关部门“整个面”。

具体表现在以下四个方面：

一是把安全生产工作纳入到了各级党委主要领导的工作职责。《意见》要求“地方各级党委和政府要始终把安全生产摆在重要位置，加强组织领导”，同时规定：“党、政主要负责人是本地区安全生产第一责任人”。

2014年，国务院安委会首次提出安全生产党政同责、一岗双责，但各省市在具体落实工作中，普遍和安委会的要求存在差距。为把这一工作要求落到实处，《意见》直接把安全生产工作纳入到了各级党委的工作职责，并明确党、政主要负责人是本地区安全生产第一责任人。这项规定进一步阐明了党政同责、一岗双责的具体内容，有利于进一步加强对安全生产工作的领导，全面提高安全生产决策水平。

二是把安全生产工作纳入到了各级党、政班子成员的工作职责。《意见》指出，安全生产工作坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，“班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任”。

长期以来，各级政府、部门的安全生产工作，大多都是由主管领导统一组织领导并负责，导致业务管理与安全监管两层皮。为了形成“齐抓共管”合力，《意见》规定：地方各级党、政“班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任”，并且要“失职追责”。将过去由主管安全领导一人承担各个行业领域的各项安全生产工作，改革为各级党委、政府的班子成员按照分工，分别对分管范围内的安全生产工作负责；主管安全的领导，除了对本级政府安全生产工作负有综合指导、协调的职责以外，与其他班子成员一样，只对分管范围内的安全生产工作负责。

三是把党委有关部门纳入到了安委会成员单位。《意见》要求“地方各级安全生产委员会主任由政府主要负责人担任，成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成”。

以往，地方各级安委会全都是由政府班子成员及相关部门组成，还从没有过将党委班子成员、党委相关部门纳入安委会的先例。《意见》要求，在保持由政府主要负责人担任安委会主任不变的基础上，将组织、政法等党委相关部门纳入安委会成员单位，以利于更好的为安全生产工作提供支持、保障。

四是直接明确了各级党委、政府的职责任务。按照《意见》规定，地方各级党委在安全生产方面的职责任务共7项：

1、认真贯彻执行党的安全生产方针，在统揽本地区经济社会发展全局中同步推进安全生产工作，定期研究决定安全生产重大问题。

2、加强安全生产监管机构领导班子、干部队伍建设。

3、严格安全生产履职绩效考核和失职责任追究。

4、强化安全生产宣传教育和舆论引导。

5、发挥人大对安全生产工作的监督促进作用、政协对安全生产工作的民主监督作用。

6、推动组织、宣传、政法、机构编制等单位支持保障安全生产工作。

7、动员社会各界积极参与、支持、监督安全生产工作。

二、各部门监管职责

2014年以前，由于监管职责不明确，包括我市在内的我国大多数省市，对没有专业执法部门监管的各行业领域，其安全工作大多由各级安监部门承担。例如：发电厂的行管部门是电监会，我市没有电监会，发电厂的监管职责落实不下去，2014年以前一直都是市、县区安监部门负责监管，行管部门只侧重于业务管理。这种体制的弊端是，一方面由于安监部门负责监管的行业领域过于宽泛，不可能准确掌握每个行业领域的危险源和危险点，另一方面受安监部门人员限制，只能对重点领域的重点企业进行监管，无法实现全覆盖。2013年11月24日，习近平总书记在听取山东省关于“11·22”青岛输油管道爆炸事故的情况汇报后，充分借鉴发达国家的管理经验，第一次提出“三个必须”，即：管行业必须管安全、管业务

必须管安全、管生产经营必须管安全。目的是要形成安全生产工作“谁主管谁负责”、齐抓共管的工作局面。但3年来，由于相关配套措施没有跟上，导致行管部门、监管部门之间职责不清，至今仍有一些行管部门以“没有执法权、没有专业机构、不会管、管不了”等种种借口，抵制、甚至拒绝履行监管职责。部门之间无法形成监管合力，成为困扰各级政府的难题。

为解决这一突出问题，《意见》第5条、第9条在原有“三个必须”原则的基础上，新增加了一条“谁主管谁负责”原则，要求各部门按照以上原则，将安全生产工作落实到各自的工作职责规定中。同时，《意见》将党政机关划分为四类，明确规定了每类部门的安全职责。分别是:

——各级安全生产监督管理部门（是指各级安监部门），负责安全生产法规、标准和政策、规划的制定、修订，执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作，承担职责范围内行业领域（非煤、危化、烟花爆竹）安全生产和职业健康监管执法职责。承担本级安委会日常工作，负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，履行综合监管职责。

——负有安全生产监督管理职责的有关部门（是指有安全生产行政执法权的部门，如：住建局、市场监管局、交通运输局等），负责依照有关法律法规和部门职责，健全安全生产监管体制，严格落实监管职责；依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管，强化监管执法，严厉查处违法违规行为。

——其他行业领域主管部门（是指虽然没有安全生产行政执法权，但对某些行业领域负有行政管理职能的部门。如：粮食局、商务局、工信委等），负责按照各自职责建立完善安全生产工作机制，将安全生产工作作为行业领域管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，指导督促企事业单位加强安全管理，形成齐抓共管格局。

——党委和政府其他有关部门（是指既没有行政执法权，也不分管行业的部门。如:团委、妇联、编办等），负责在职责范围内为安全生产工作提供支持保障，共同推进安全发展。

以上四类部门，涵盖了各级党委、政府的所有机构。《意见》的以上规定，第一次明确划分了各类部门的安全监管职责，从根本上厘清了综合监管和行业监管的关系，彻底解决了各部门职责不清、互相推诿、谁都管又谁都不管的问题，同时也为失职追责提供了政策依据。

三、企业安全生产主体职责

意见突出强调了企业的主体责任。国家安监总局的统计数据显示，企业重大安全风险不能及时、有效管控，重大隐患长期得不到整治等主体责任不落实，是导致90%以上事故的主要原因之一。《意见》第6条、第21条进一步明确了企业是安全生产的主体责任，并对企业落实主体责任做出了具体规定、提出了具体要求：

以上规定和要求，在《安全生产法》等法律规定的基础上，既进一步细化了企业落实主体责任的具体内容和要求，也明确了监管工作的重点和监管标准。

一是强调了企业是安全生产的责任主体。《意见》强调：企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任。

二是对企业安全管理责任做出明确规定。《意见》指出：企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权。

《意见》首次明确的将企业法人和实际控制人，共同列为安全生产第一责任人，并对主要技术负责人等企业不同层级的人员安全职责做出规定，为追究企业不落实主体责任提供了依据，堵塞了煤矿等高危企业为规避安全责任，实际控制人故意不担任法人、逃避制裁的监管漏洞。

三是对企业落实主体责任提出了具体要求。由于我国安全准入门槛较低，加之企业自觉落实主体责任的意识淡薄，导致安全保障极其薄弱。各级政府在安全生产的强大压力下，只能采取加大检查频次、细化检查内容等严格监管的方式，来努力控制事故发生，形成全国各级安全监管人员都在为企业担任义务“安全员”，企业的隐患要依靠监管人员去排查、监督整改，作为责任主体的企业，反而对自身隐患遮遮掩掩、打埋伏、视而不见，在主体责任落实上，形成了政府和企业本末倒置的不利局面。为了增强企业落实主体责任的法律约束，《意见》对企业落实主体责任的内容、标准都提出了明确要求。即：企业要严格履行安全生产法定责任，建立企业全过程安全生产和职业健康管理制度，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。

四、企业和监管人员的责任追究

严格了对企业违法违规行为的责任追究。

《意见》要求，借鉴“醉驾入刑”的立法思路，修改刑法相关条款，严格安全违法行为的刑事责任追究。

2011年5月1日，按照刑法修正案(八)的规定，将醉驾纳入刑事责任追究范围。机动车驾驶人达到醉酒标准，在没有造成实际危害后果之前，就可以根据不同情节，以危险驾驶罪（刑法第133条）或者以危险方法危害公共安全罪（刑法114条、第115条）追究其刑事责任。“醉驾入刑”实施后，全国因酒驾、醉驾导致的交通事故起数和死亡人数大幅下降。与之相比，安全生产责任的刑事追究与司法的衔接明显滞后，根据现行《刑法》的规定，只有企业实施了违法违规生产行为，并且造成1人以上死亡、或者3人以上重伤、或者50万元以上经济损失等严重后果的，才能追究刑事责任。对虽然实施了安全生产违法行为，在没有造成引发事故或者其它严重后果前，只能进行行政处罚。和“醉驾入刑”比较，企业违法违规生产的成本极低，不足以对违法违规企业形成震慑。

例如，重庆金山沟煤矿“10.31”、七台河景友煤矿“11.29”、赤峰宝马煤矿“12.3”等重大、特别重大事故，超层越界开采都是直接原因之一，但是，根据《矿产资源法》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕2号）等有关规定，超采矿井在没有引发事故，超采的煤炭价值或者造成矿产资源破坏的价值未达到十万元至三十万元以上，依法只能责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，或者并处罚款，不构成追究刑事责任。由于目前刑法对未导致严重后果的违法行为的刑事责任追究还是空白，致使一些违法行为屡禁不止，企业的主体责任长期得不到有效落实，使人民群众生命财产付出了巨大的代价。

针对这一问题，《意见》要求通过建立健全安全生产法律法规立、改、废、释工作协调机制，将安全生产违法违规行为的刑事责任追究，由现在的必须以产生了实际危害后果为前提，修订为只要企业实施了可能导致生产安全事故、对人员安全和财产造成了重大威胁的无证生产经营建设、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业、拒不执行安全监察指令等具有明显的主观故意、极易导致重大生产安全事故的行为，在没有产生实际危害后果，即在没有因此引发事故之前，就可以直接追究企业主要负责人的刑事责任，为“把隐患当事故处理”提供了充足的法律依据。

严格了对监管部门失职渎职的责任追究。

《意见》要求实行党政领导干部任期安全生产责任制，日常工作依责尽职、发生事故依责追究，严肃查处安全生产领域项目审批、行政许可、监管执法中的失职渎职和权钱交易等腐败行为。

需要说明的是，这里所提到的党政领导干部任期安全生产责任制、安全责任追溯制都是以“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”为基础的，也就是说，今后对安全监管责任的追究，不再只是安监、煤管等专业监管部门和主管领导的“专利”，而是按照“三个必须”和“谁主管谁负责”原则，扩展到各个行管部门及相关领导，以及项目审批、行政许可、安全管理、监管执法等各个工作环节。各相关部门只要未按规定的要求和标准履行相应的职责，都会成为“照单追责”的对象。例如：江西丰城“11·24”电厂施工平台倒塌事故调查初期，该市工信部门相关人员就首先被列为监管责任的追究对象。

首次提出安全监管“尽职免责”。《意见》第8条对安全监管工作首次提出“尽职照单免责、失职照单问责”。

目前，我国相关法律、制度没有明确规定安全监管执法人员的执法边界、履职内容和标准，这种不明确导致一旦发生事故，在责任追究中首当其冲的是安全监管部门。近几年，随着事故责任追究力度的不断加大，安全监管执法人员承担的责任风险越来越不对等。在事故责任追究中，逐渐形成了监管人员“去检查的是失职，没去检查是渎职”、无论怎么尽职履责，只要发生了事故、哪怕是现场工人违章作业引发的事故，监管人员也必须得承担相应惩处的尴尬境地。

对此，安全监管执法人员，尤其是基层的执法人员反映强烈，影响了队伍的工作积极性和稳定性。《意见》借鉴中办、国办联合印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》，提出出台监管人员依法履行法定职责的相关制度，对安全监管执法人员的责任边界、履职内容、失职的确定条件作出明确规定，与权力清单、责任清单相衔接，一旦发生事故，或者是各类事故隐患治理没有落实，监管人员按照责任清单完全履行了自己的监管职责，将不再追究其监管责任；由于失职或者没有完全履行监管职责，将照单问责。

“尽职照单免责，失职照单问责”的提出，将极大的激励监管执法人员忠于职守、履职尽责、敢于担当、严格执法，提高各级监管部门的工作积极性。