集资房管理及问题解决对策研究——以广州市白云区集资房为例

２０１８年９月㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀广西师范学院学报(哲学社会科学版)S e p．２０１８第３９卷第５期㊀J o u r n a l o fG u a n g x i T e a c h e r sE d u c a t i o nU n i v e r s i t y(P h i l o s o p h y a n dS o c i a l S c i e n c e sE d i t i o n)V o l．３９N o．５D O I:１０．１６６０１/j．c n k i．i s s n１００２Ｇ５２２７．２０１８．０５．０２２
集资房管理及问题解决对策研究
以广州市白云区集资房为例
罗开利１,刘㊀军２,张晟源２
(１．广州市白云区土地利用规划编制中心,广东广州５１０４０５;
２．广州市白云区土地和经济学会,广东广州５１０４０５)
[摘㊀要]㊀伴随城市化进程的推进,集资房在全国各地兴建,由于集资房的特殊性,其在发展过程中面临诸多问题.经过对集资房进行总体分析,以广州白云区为例,目前存在农村集资房数量大㊁范围广,集资房与城乡规划冲突,基础配套设施不完善,房屋业主办证诉求日益增加等四大问题.在现行政策条件下,运用 三旧 改造㊁前置审批用地公开出让㊁集资房转为公共租赁住房以及将集资房用地纳入土地收储计划进行征收等方法可有效处理历史集资房问题.
[关键词]㊀集资房;城中村; 三旧 改造;广州白云区
[中图分类号]㊀F２９３．３㊀㊀[文献标识码]㊀A㊀㊀[文章编号]㊀１００２Ｇ５２２７(２０１８)０５Ｇ０１４３Ｇ０５
一㊁研究缘起
伴随城市化进程的不断推进,集资房在全国各地兴建.从集资房的发展历程来看,涉及的住房群体主要为中低收入人群.产权不清晰㊁不能充分保障业主的个人权益历来是其难以解决的问题.由于集资房影响着千家万户的生活,事关改善民生㊁社会稳定等问题,因此,解决集资房问题对社会治理和居民安全必然会产生积极的作用.除此之外,集资房关联城市建设发展的诸多方面,譬如,现阶段城市土地利用水平普遍低,利用类型复杂多样,布局上各种不同的用地类型互相交叉㊁互相干扰,不仅造成土地资源浪费,而且使得城乡建设极不协调.近几年来,针对集资房面临的众多问题,学界及政府从空间分布㊁法律风险㊁产权登记等方面给予了高度关注.吕凤琴等人基于A r cG I S㊁S P S S分析平台,以广州白云区为例,对农村集资房项目的空间分布特征及影响因素进行了梳理[１].裘小薇关注近年来在司法实践中较常见的集资房买卖纠纷,透析这些纠纷的法律风险并向购房者提示防范对策[２].王平㊁张飞以四种常见的集资房转让协议为例,对其法律效力进行了分析[３].石嘉莹对单位集资房的所有权归属问题进行了讨论[４].林志凯等人提出解决村改居社区 集资房 问题之对策[５].周佳对历史遗留集资房与 小产权房 的差异及解决其产权登记问题的对策进行探析[６].陶楠强以浙江省余姚市为例,对集资建房在房改中的认定与处理进行了探讨[７].相关研究虽已涉及集资房面临的众多问题,但较为分散,缺少对集资房问题产生过程㊁存在主要问题及对策的分析.本文以广州白云区集资房为例,对其形成过程㊁存在问题进行分析,并结合现行的政策文件探索历史集资房问题的解决对策.
目前,对于集资房的概念没有明确的界定,笔
３４１
[收稿日期]㊀２０１８Ｇ０７Ｇ１６
[作者简介]㊀罗开利(１９６９ ㊀),男,湖南衡南人,广州市白云区土地利用规划编制中心主任,研究方向:城市规划㊁国土资源管理;刘军(１９７４ ㊀),男,湖南常德人,广州市白云区土地和经济学会会长,研究方向:土地
管理和企业管理;张晟源(１９８９ ㊀),男,吉林九台人,广州市白云区土地和经济学会秘书长,研究方
向:土地管理㊁城市规划.
[引用格式]㊀罗开利,刘军,张晟源．集资房管理及问题解决对策研究:以广州市白云区集资房为例[J]．广西师范学院学报(哲学社会科学版),２０１８,３９(５):１４３Ｇ１４７．
者认为,可分为两种:一种是为了解决内部职工的住房问题,企事业单位以拥有的划拨土地建造㊁按成本价出售给内部职工的房屋;另一种是村集体单独或联合其他单位自行开发建设,面向非本村集体经济组织成员,以集资㊁销售㊁拆迁补偿安置或其他有偿的方式进行房地产交易的房屋.本文所研究的集资房是指后一种,其本质是集体土地上的房屋,大多数未办或未办结用地㊁规划㊁建设等手续.
二㊁集资房产生
背景㊁类型及关系链
(一)集资房产生背景分析
１．城乡二元土地所有制结构是集资房产生的根源
«土地管理法»规定,城市土地归国家所有,农村和城市郊区土地属于农村集体所有.对于农村集体土地,按利用方式可分为农用地和非农用地,其中非农用地主要指宅基地和经营性建设用地.相关法律法规规定,禁止集体建设用地(包括宅基地)用于商品住宅的开发建设.村民为获取经济效益,故而在集体建设用地上采用独立或联合开发商方式建设房屋,致使大量集资房的出现,这在城乡结合部地区是尤为突出的.因此,农村集资房与城乡二元的土地管理制度密切相关.２．城市化进程为集资房提供了平台
随着经济的持续快速发展,城市化的进程不断加快,大量外来人口进入,住房供不应求,致使城市不断向周边扩大,占用农村土地,房地产市场不断扩大.在这样的背景下,村集体联合开发商为获得利益,开始大批兴建集资房,出售或租赁给外来人口居住.因此,可以说城市化进程的加快为集资房提供了一个平台.
(二)集资房类型分析
可以从不同角度对集资房进行分类.笔者根据集资房处理过程中有较大影响的因素进行分类,以便在集资房处理过程中可清晰㊁直观地查看其所属特点.可从以下四个方面进行分类:一是按开发者性质.从集资房开发主体可以分为基层政府机构开发㊁村社集体开发㊁村社集体与私人或企业合作开发㊁私人或企业开发等几类.
二是按占用集体土地性质,从集资房建设所占用地类型分类,大致可以分为占用建设用地建设的集资房㊁占用农用地建设的集资房和占用未利用地建设的集资房三种;另一方面也可分为符合规划条件与不符合规划条件两种.这一分类对处理集资房问题有十分重要的影响.
三是按照办理报批手续程度.集资房可以分为已办理完全部报批手续的㊁办理完部分报批手续可按规定继续办理的㊁办理完部分报批手续不能继续办理的㊁未取得任何批准手续的四种.按此分类,可筛选出适用于前置审批出让模式的集资房.
四是按集资房建设现状和入住情况分为以下几类:已建成基本全部入住的㊁已建成部分入住的㊁已建成未入住的㊁正在建设的和未建成的.
(三)集资房关系链分析
集资房从其形成开始,就与很多主体产生了密不可分的关系,或直接或间接相互制约,相互影响.如果对集资房进行处理,则必须梳理清楚集资房的关系链条.从集资房产生及使用分析,与其可能有关系的主体主要有群体主体和个人主体,群体主体包括村集体㊁建设单位㊁政府机关㊁物业管理单位,个人主体包括村民㊁业主(外来人口)㊁租户.其主要关系如图１所示.
图１㊀集资房利益关系图
三㊁白云区集资房管理现状分析白云区是广州市中心６区之一,位于广州市中北部,因境内白云山风景区而得名.白云区是广州市城乡结合最突出的地区,也是广州 集资房 最多㊁最为集中的区域,仅小区型集资房类的 集资房 项目就有２１５个,此外还有相当数量的分散㊁独栋型 集资房 .一些村集体把村集体建设用地整体出让给投资者建设 集资房 ,这在小区型集资房类 集资房 中尤为突出.违法建房扰乱了城市发展格局和市场秩序.
根据资料显示,白云区２２个镇街,几乎每个
４４１
镇街都有集资房项目,其中以太和镇㊁人和镇㊁三元里街分布最广.
(一)白云区集资房产生过程
２０世纪８０年代,中国大力推动小城镇建设.然而,在改革初期,各级政府的财政资金不足,为解决建设资金问题,白云区提出 敢闯红灯,善摸盲区,以房地产业带动当地经济的发展,同时推动小城镇 发展思路.白云区太和镇(未与龙归镇合并前的行政划分,下同)首创了 以推动小城镇发展为诉求㊁以农村集资房开发为表征 的半正规化空间生产模式 太和模式 . 太和模式 创建后,区政府将其在全区范围内进行推广.从１９９１年开始,白云区集资房开始大量涌现.然而,随着房地产市场升温,集资房开发模式发生了异化,走向了歧途,在未办理相关正规规划手续的情况下,村集体私自联合开发商进行集资房建设,形成了一大批现存历史问题的集资房.
(二)白云区集资房存在问题
１．
白云区农村集资房数量大,范围广根据数据摸查统计,白云区集资房项目共２１５个,总用地面积约３００万m ２.按镇街分布来
看,太和镇３４个(数量最多)㊁人和镇３１个㊁三元里街２５个.按建成时间看,
绝大多数建成在１９９８年１２月３１日之前,只有４个是在１９９９年
之后建成,集资房数量大,分布在全区各镇街
.图２㊀白云区集资房镇街分布图
２．
集资房与城乡规划的冲突当前,广州白云区的集资房面临的一大问题就是不符合 控制增量㊁合理布局㊁集约用地㊁保护耕地 的总原则,不符合土地利用总体规划和城乡规划,土地利用效率低,严重影响了城市的景观和功能布局.
３．
基础配套设施不完善白云区集资房大部分由村集体或联合开发商自行建设,缺乏合理的规划,教育㊁医疗等基础配套设施很不完善,住户用的都是农电,电费高于城市,而且负荷普遍不足,满足不了人们的生活需
要,影响了住户的日常生活,降低了人们的居住质量.
４．
房屋业主办证诉求日益增加村集体经济组织或者开发商,在开展集资房建设时,未办理相关用地㊁建设手续,且交易也是在私下进行,因此造成住户不能办理相关产权.随着群众产权意识不断增强,城市更新改造进程加快,房屋价值不断攀升,集资房小区业主办理房产证诉求越来越大,但集资房问题复杂,缺乏相关政策,解决难度大,长期以来形成了一大批的集资房申诉群体,信访维稳压力巨大.
四㊁集资房管理问题解决对策
(一)结合 三旧 改造政策对集资房进行处理从白云区集资房发展历程来看,集资房大多存在于城中村中,且在白云区三元里街㊁同德街㊁景泰街等中心城区的占比也比较大,占地多,土地利用效率低,不利于城市集约发展.广东省 三旧 改造政策施行已久,且经过长时间的实践验证,城中村土地利用效率得到提升,空间布局不断完善,村庄面貌焕然一新,为广州市城市㊁社会和经济发展带来了深远的影响.因此,我们可以考虑参照 三旧 改造中的 旧村庄 改造,结合集资房房屋购买人为村集体经济组织成员外人员的特点,以白云区为试点,探索 集资房改造 模式,开展集资房更新改造工作.
一是开展集资房改造前期数据调查,并研究集资房权属关系.基础数据调查是城市更新改造前期的一项重点的㊁基础性的工作,其为城市更新编制片区策划和实施方案提供依据支撑.为此,广州市城市更新局还出台了«广州市城市更新基
础数据调查和管理办法»,规范化管理前期数据调查工作.集资房改造也应如此,也要加强集资房基础数据的调查工作,摸清集资房范围内及周边土地㊁房屋㊁人口㊁经济㊁公建配套及市政设施等现状基础数据,为集资房改造提供数据支持.除了对基础数据进行摸查外,弄清楚集资房用地及房屋权属关系㊁历史资料等也是一项重点内容.
二是集资房改造模式以全面改造为主,部分改造和微改造为辅.集资房相较于城中村面积小,部分集资房存在占用道路及其他建设用地,公共配套设施不完善等情况,因此集资房改造参照城中村改造模式应以全面改造㊁整体拆除重建为主,部分改造和微改造为辅.考虑到集资房业主
５４１
２０１８年
罗开利,等/集资房管理及问题解决对策研究
第５期
的经济条件,集资房全面改造可分为以下几种模式:一是征收储备,即由政府主导整理土地,负责集资房业主的物业复建安置,整理的土地纳入储备后公开出让或用于市政公用设施建设;二是合作改造,即由集资房业主公开选取合作企业参与改造,或原集资房开发单位存在的由原业主开发单位负责改造.部分改造主要是根据集资房范围内现有的规划条件,对集资房房屋进行调整,符合规划的保留,不符合规划的部分拆除,用于公共设施建设.微改造,即集资房符合现有的规划条件,相关手续也可进行完善的,对其环境㊁公用服务设施等进行修缮,消除安全隐患,改善人居环境.
三是优惠补缴地价款.集资房改造和旧村改造一样,首先要征求一定比例的集资房住户同意方可进行改造,这个比例可参考«关于处理我市农村集资房问题的决定»(穗府 １９９７ ４８号,现已废止)进行设定,可以是８０％也可以是２/３,在争取集资房住户意见的同时,要向其说明,按现行规定补缴地价款,因集资房业主经济条件有限,地价款可按照一定比例进行补缴.
四是建立集资房咨询委员会.集资房改造涉及民生,应该设立咨询委员会,用于维护集资房业主的知情权和参与权,为集资房业主提供政策解读㊁法律咨询等服务,并协助开展集资房改造中业主意见征询,协助化解矛盾冲突等,保障集资房业主的合法权益.
五是因地制宜,逐案制定改造方案.白云区集资房现状情况复杂,涉及面广,难以通过一种改造方案进行改造,应结合实际情况,逐案提出改造方案,满足集资房业主需求,切合白云区城市发展空间布局.
六是集资房的入市限制.由于农村集资房的特殊性,在二级交易市场进行交易时必须区别于商品房.已经办理房产证的房屋自发证之日起,五年内不得入市进行交易,并在核发的房产证上加盖特殊标识及限制交易年限;发证之日起满五年的集资房进入交易市场流通的,必须依照现行法律法规补缴相关税费.
七是出台集资房改造政策文件.没有政府出台政策文件作为集资房改造的支撑,集资房改造是不能推进的,且以白云区为出台单位也不具备权威性和可操作性.因此,结合 旧村庄 改造模式,由市政府来统筹制定相关改造政策文件,不仅可以增强政策的权威性和操作性,也进一步扩大了改造范围,优惠到全市集资房住户.(二)运用 前置审批用地公开出让 方式处理集资房问题
为妥善处理广州市历史上前置审批的国有建设用地(以下称前置审批用地),完善土地出让手续,２０１３年４月１６日市国土房管局㊁市发展改革委㊁市财政局联合印发了«市国土房管局㊁市发展改革委㊁市财政局关于进一步规范前置审批用地公开出让及前期投入补偿有关问题的意见»(穗国房字 ２０１３ ４２１号,以下简称 ４２１号文 ),因该文有效期５年,过期将无法执行,２０１８年４月１２日广州市国规委㊁市财政局印发了«关于进一步规范前置审批用地公开出让即前期投入补偿有关问题的意见»(穗国土规划规字 ２０１８ ３号,
以下简称 ３号文 ). ３号文 延续了 ４２１号文
的适用范围:已取得用地文件且不属于闲置土地的前置审批用地,或已被认定为闲置土地但按闲置土地处置决定需在期限内以公开出让方式完善后续的前置审批用地. ３号文 也为已经办理相关手续的集资房提供了解决思路.对于符合 ３号文 适用范围的集资房,可以通过现行土地征收政策办理用地结案,也可以通过历史用地办理用地结案,并结合实际及现行规划提出改造思路.
(三)集资房转为公共租赁住房
由于城市发展速度快,保障性住房供不应求,解决城镇中低收入群体 住有所居 ,也是近年来政府的重大工作之一.２０１６年«国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见»(国办发 ２０１６ ３９号),全面部署加快培育和发展住房租赁市场工作,实行购租并举,培育和发展住房租赁市场,是深化住房制度改革的重要内容,是实现城镇居民住有所居目标的重要途径.２０１７年«关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知»(建房 ２０１７ １５３号)选取了成都在内的１２个城市作为首批开展住房租赁试点的单位,要求在人口净流入的大中城市,加快发展住房租赁市场.
在土地节约集约㊁鼓励发展现代住房租赁产业,催生新的经济增长极的背景下,政府将其回收转变为保障性住房是现实可行的.如此,一方面解决了集资房的历史遗留问题,另一方面增加租赁住房供应,缓解住房供需矛盾.具体可从以下三个方面入手:一是结合改造模式政府收储后,以公租房的模式进行建设;二是政府采用回购模式,将集资房收回,由政府或交由村集体经济组织将其作为公租房进行经营;三是对于未建成或建成
６４１
２０１８年
罗开利,等/集资房管理及问题解决对策研究
第５期
未入住的农村集资房,可按城市规划,直接拆除纳入土地储备用于公共租赁住房建设.
(四)传统做法处理集资房问题
一是加大执法力度,对存在 两违 问题的集资房进行处理.政府在法律允许条件下,可执行强制手段对集资房进行处理.但一定要打疏结合,认真开展集资房摸查工作,对于２００７年６月
３０日之后建的集资房,
或占用农用地的集资房,监督管理部门一定要严肃处理,坚决拆除.二是将集资房用地纳入土地收储计划进行征收.因为集资房大多数为集体土地上的房屋,政府可采取一定的手段,将集资房用地纳入收储计划进行收储,从而增加土地储备.
[参考文献]
[１]㊀吕凤琴,
陈世栋,袁奇峰．都市边缘区农村集资房时空演进特征及驱动机制:以２０世纪９０年代广州白云区为例[J ]．热带地理,２０１５(５):７５３Ｇ７６１．[２]㊀裘小薇．集资房买卖法律纠纷与风险防范[J ]．广西政法管理干部学院学报,２０１０(１):８８Ｇ９１．[３]㊀王平,张飞．集资房转让协议的法律效力分析[J ]．中共合肥市委党校学报,２０１３(３):４５Ｇ４８．[４]㊀石嘉莹．论单位集资房的所有权归属[J ]．法制与社会,２０１２(２４):２６９Ｇ２７０．
[５]㊀林志凯,欧爱群,陈泽洪．解决村改居社区 集资房 问题之对策[J ]．住宅与房地产,２０１５(Z １):７６Ｇ８１．
[６]㊀周佳．
浅析历史遗留集资房与 小产权房 的差异及解决其产权登记问题的对策[J ]．
现代经济信息,２０１４(２２):４０６Ｇ４０７．
[７]㊀陶楠强．
集资建房在房改中的认定与处理:以浙江省余姚市为例[J ]．中国房地产,２０１１(１７):６９Ｇ７０．
O n t h eH i s t o r i c a l P r o b l e m s a n dS o l u t i o n s f o rB u y
e r Ｇ
f u n d e dH o u s e s :A C a s eS t u d y o f t h eB u y e r Ｇf u n d e dH o u s e s i nB a i y u nD i s t r i c t ,G u a n
g z
h o uC
i t y
L U O K a i l i １,L I UJ u n ２,Z H A N GC h e n g y
u a n ２
(１．P l a n n i n g C e n t e r f o rL a n dU s e ,B a i y u nD i s t r i c t ,G u a n g
z h o u５１０４０５;２．I n s t i t u t e o fL a n d a n dE c o n o m y ,B a i y u nD i s t r i c t ,G u a n g
z h o u５１０４０５,C h i n a )A b s t r a c t :W i t ht h ea d v a n c e m e n to fu r b a n i z a t i o n ,b u y e r Ｇf u n d e dh o u s e sa r eb u i l te v e r y w h e r ea Ｇr o u n dt h ec o u n t r y ．D u et ot h es p e c i a l t y ,b u y e r Ｇf u n d e dh o u s e s ,d u r i n g t
h ec o n s t r u c t i o n ,h a v ea l s o f a c e dw i t hm a n y p r o b l e m s ．B a s e d o n a g e n e r a l a n a l y s i s t o t h e b u y e r Ｇf u n d e dh o u s e s ,t h i s p a p e r ,t a k i n g a c a s e s t u d y o f B a i y u nD i s t r i c t o fG u a n g z h o uC i t y ,f i n d s f o u r b i gp r o b l e m s i n t h e r e c e n t b u y e r Ｇf u n d e d h o u s e s ,i ．e ．t h e l a r g en u m b e r so f r u r a l b u y
e r Ｇ
f u n d e dh o u s e sw i t h
g r e a t e x t e n t ;t
h ec o n f l
i c tb e t w e e n t h eb u y e r Ｇf u n d e dh o u s e s a n d r u r a l a n du r b a n p l a n n i n g ;t h e i n s u f f i c i e n c y o f b a s i c s u p p o r t i n g f a c i l i t i e s ;a n d t h e i n c r e a s i n g d e m a n d f o r c e r t i f i c a t e s o f o w n e r s h i p ．U n d e r r e c e n t p o l i c i e s ,t h o s em e t h o d s ,s u c h a s t h e t r a n s f o r m a t i o no f t h r e e o l d s (o l d t o w n s ,o l d f a c t o r i e s ,o l dv i l l a g e s ),l a n dr e m i s i n g a
f t e r p r e Ｇe x Ｇa m i n a t i o na n d a p p r o v a l ,t h e t r a n s f e ro fb u y e r Ｇf u n d e dh o u s e s i n t o p u b l i c r e n t a l h o u s e s ,a n d l a n de x Ｇp r o p r i a t i o na f t e r c h a n
g i n g t
h e l a n df o rb u y e r Ｇf u n d e dh o u s e s
i n t ot h e l a n df o rc o l l e c t i o na n ds t o r a g
e p l a n ,c a ne
f f e c t i v e l y s o l v e t h eh i s t o r i c a l p r o b l e m s o f t h eb u y e r Ｇf u n d e dh o u s e s ．K e y W
o r d s :b u y e r Ｇf u n d e dh o u s e s ;v i l l a g e s i n s i d et h ec i t y ;t h et r a n s f o r m a t i o no f t h r e eo l d s ;B a i y u nD i s t r i c t o fG u a n g z h o uC i t y
[责任编辑㊀杨㊀军]
７４１。