集资房管理及问题解决对策研究——以广州市白云区集资房为例

２０１８年９月㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀广西师范学院学报(哲学社会科学版)S e p．２０１８第３９卷第５期㊀J o u r n a l o fG u a n g x i T e a c h e r sE d u c a t i o nU n i v e r s i t y(P h i l o s o p h y a n dS o c i a l S c i e n c e sE d i t i o n)V o l．３９N o．５D O I:１０．１６６０１/j．c n k i．i s s n１００２Ｇ５２２７．２０１８．０５．０２２

集资房管理及问题解决对策研究

以广州市白云区集资房为例

罗开利１,刘㊀军２,张晟源２

(１．广州市白云区土地利用规划编制中心,广东广州５１０４０５;

２．广州市白云区土地和经济学会,广东广州５１０４０５)

[摘㊀要]㊀伴随城市化进程的推进,集资房在全国各地兴建,由于集资房的特殊性,其在发展过程中面临诸多问题.经过对集资房进行总体分析,以广州白云区为例,目前存在农村集资房数量大㊁范围广,集资房与城乡规划冲突,基础配套设施不完善,房屋业主办证诉求日益增加等四大问题.在现行政策条件下,运用 三旧 改造㊁前置审批用地公开出让㊁集资房转为公共租赁住房以及将集资房用地纳入土地收储计划进行征收等方法可有效处理历史集资房问题.

[关键词]㊀集资房;城中村; 三旧 改造;广州白云区

[中图分类号]㊀F２９３．３㊀㊀[文献标识码]㊀A㊀㊀[文章编号]㊀１００２Ｇ５２２７(２０１８)０５Ｇ０１４３Ｇ０５

一㊁研究缘起

伴随城市化进程的不断推进,集资房在全国各地兴建.从集资房的发展历程来看,涉及的住房群体主要为中低收入人群.产权不清晰㊁不能充分保障业主的个人权益历来是其难以解决的问题.由于集资房影响着千家万户的生活,事关改善民生㊁社会稳定等问题,因此,解决集资房问题对社会治理和居民安全必然会产生积极的作用.除此之外,集资房关联城市建设发展的诸多方面,譬如,现阶段城市土地利用水平普遍低,利用类型复杂多样,布局上各种不同的用地类型互相交叉㊁互相干扰,不仅造成土地资源浪费,而且使得城乡建设极不协调.近几年来,针对集资房面临的众多问题,学界及政府从空间分布㊁法律风险㊁产权登记等方面给予了高度关注.吕凤琴等人基于A r cG I S㊁S P S S分析平台,以广州白云区为例,对农村集资房项目的空间分布特征及影响因素进行了梳理[１].裘小薇关注近年来在司法实践中较常见的集资房买卖纠纷,透析这些纠纷的法律风险并向购房者提示防范对策[２].王平㊁张飞以四种常见的集资房转让协议为例,对其法律效力进行了分析[３].石嘉莹对单位集资房的所有权归属问题进行了讨论[４].林志凯等人提出解决村改居社区 集资房 问题之对策[５].周佳对历史遗留集资房与 小产权房 的差异及解决其产权登记问题的对策进行探析[６].陶楠强以浙江省余姚市为例,对集资建房在房改中的认定与处理进行了探讨[７].相关研究虽已涉及集资房面临的众多问题,但较为分散,缺少对集资房问题产生过程㊁存在主要问题及对策的分析.本文以广州白云区集资房为例,对其形成过程㊁存在问题进行分析,并结合现行的政策文件探索历史集资房问题的解决对策.

目前,对于集资房的概念没有明确的界定,笔

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[收稿日期]㊀２０１８Ｇ０７Ｇ１６

[作者简介]㊀罗开利(１９６９ ㊀),男,湖南衡南人,广州市白云区土地利用规划编制中心主任,研究方向:城市规划㊁国土资源管理;刘军(１９７４ ㊀),男,湖南常德人,广州市白云区土地和经济学会会长,研究方向:土地

管理和企业管理;张晟源(１９８９ ㊀),男,吉林九台人,广州市白云区土地和经济学会秘书长,研究方

向:土地管理㊁城市规划.

[引用格式]㊀罗开利,刘军,张晟源．集资房管理及问题解决对策研究:以广州市白云区集资房为例[J]．广西师范学院学报(哲学社会科学版),２０１８,３９(５):１４３Ｇ１４７．

者认为,可分为两种:一种是为了解决内部职工的住房问题,企事业单位以拥有的划拨土地建造㊁按成本价出售给内部职工的房屋;另一种是村集体单独或联合其他单位自行开发建设,面向非本村集体经济组织成员,以集资㊁销售㊁拆迁补偿安置或其他有偿的方式进行房地产交易的房屋.本文所研究的集资房是指后一种,其本质是集体土地上的房屋,大多数未办或未办结用地㊁规划㊁建设等手续.

二㊁集资房产生

背景㊁类型及关系链

(一)集资房产生背景分析

１．城乡二元土地所有制结构是集资房产生的根源

«土地管理法»规定,城市土地归国家所有,农村和城市郊区土地属于农村集体所有.对于农村集体土地,按利用方式可分为农用地和非农用地,其中非农用地主要指宅基地和经营性建设用地.相关法律法规规定,禁止集体建设用地(包括宅基地)用于商品住宅的开发建设.村民为获取经济效益,故而在集体建设用地上采用独立或联合开发商方式建设房屋,致使大量集资房的出现,这在城乡结合部地区是尤为突出的.因此,农村集资房与城乡二元的土地管理制度密切相关.２．城市化进程为集资房提供了平台

随着经济的持续快速发展,城市化的进程不断加快,大量外来人口进入,住房供不应求,致使城市不断向周边扩大,占用农村土地,房地产市场不断扩大.在这样的背景下,村集体联合开发商为获得利益,开始大批兴建集资房,出售或租赁给外来人口居住.因此,可以说城市化进程的加快为集资房提供了一个平台.

(二)集资房类型分析

可以从不同角度对集资房进行分类.笔者根据集资房处理过程中有较大影响的因素进行分类,以便在集资房处理过程中可清晰㊁直观地查看其所属特点.可从以下四个方面进行分类:一是按开发者性质.从集资房开发主体可以分为基层政府机构开发㊁村社集体开发㊁村社集体与私人或企业合作开发㊁私人或企业开发等几类.

二是按占用集体土地性质,从集资房建设所占用地类型分类,大致可以分为占用建设用地建设的集资房㊁占用农用地建设的集资房和占用未利用地建设的集资房三种;另一方面也可分为符合规划条件与不符合规划条件两种.这一分类对处理集资房问题有十分重要的影响.

三是按照办理报批手续程度.集资房可以分为已办理完全部报批手续的㊁办理完部分报批手续可按规定继续办理的㊁办理完部分报批手续不能继续办理的㊁未取得任何批准手续的四种.按此分类,可筛选出适用于前置审批出让模式的集资房.

四是按集资房建设现状和入住情况分为以下几类:已建成基本全部入住的㊁已建成部分入住的㊁已建成未入住的㊁正在建设的和未建成的.

(三)集资房关系链分析

集资房从其形成开始,就与很多主体产生了密不可分的关系,或直接或间接相互制约,相互影响.如果对集资房进行处理,则必须梳理清楚集资房的关系链条.从集资房产生及使用分析,与其可能有关系的主体主要有群体主体和个人主体,群体主体包括村集体㊁建设单位㊁政府机关㊁物业管理单位,个人主体包括村民㊁业主(外来人口)㊁租户.其主要关系如图１所示.

图１㊀集资房利益关系图

三㊁白云区集资房管理现状分析白云区是广州市中心６区之一,位于广州市中北部,因境内白云山风景区而得名.白云区是广州市城乡结合最突出的地区,也是广州 集资房 最多㊁最为集中的区域,仅小区型集资房类的 集资房 项目就有２１５个,此外还有相当数量的分散㊁独栋型 集资房 .一些村集体把村集体建设用地整体出让给投资者建设 集资房 ,这在小区型集资房类 集资房 中尤为突出.违法建房扰乱了城市发展格局和市场秩序.

根据资料显示,白云区２２个镇街,几乎每个

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