央地关系视角下我国国家公园管理体制之建构

央地关系视角下我国国家公园管理体制之建构

引言

建立国家公园体制，是我国生态文明制度建设的重要内容。2015年6月，我国启动了为期三年的国家公园体制试点，希望积累建设经验，为2020年正式建立国家公园做铺垫。国家公园体制试点的关键在于试“体制”，体制问题将直接影响国家公园建设和管理的成效，故应将体制的创新和完善放在优先位置。目前，10个国家公园试点建设过程中出现了管理机构类型多样和管理不能的现象。表面看，原因在于机构设置不合理、职权配置不清以及与地方衔接不畅。但实际上，国家公园管理体制是央地关系在环境领域的缩影，在讨论国家公园管理体制时，我们不能“只看树木、不见森林”，还必须认清管理体制问题背后的主导因素——央地关系。国家公园管理体制是由管理机构设置、管理职权配置以及机构间协作等要素组成，每一要素的具体构造都反映了顺应央地关系发展的价值取向。因此应当突破现阶段央地关系所产生的体制桎梏，探索建立权责明晰、协同有序的国家公园管理体制。

一、我国国家公园管理体制

的政策目标和现实样态

中央在明确国家公园体制建设这一任务的同时，已经认识到管理体制之于国家公园建设的重要性，前瞻性地确定了我国国家公园管理体制的建设目标。但实际运行中仍然出现了管理机构类型多样和管理不能的现象，与国家政策目标的预期形态具有一定差距。

（一）我国国家公园管理

体制的政策目标

2017年9月26日，随着中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制建设总体方案》（以下简称《总体方案》）的出台，为国家公园体制建设提供了政策依据和行动指南。为提高管理效能，解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题，《总体方案》要求建立统一事权，分级管理体制，即建立统一管理机构、分级行使所有权、构建协同管理机制和建立健全监管机制。这些具体要求蕴涵了国家公园管理体制建设的要点：其一，设置统一的管理机构是前提；其二，管理机构统一行使管理权和必要执法权是核心；其三，合理划分央地事权、构建协同管理机制是保障。《总体方案》是目前针对国家公园管理体制最权威的顶层设计，其中针对管理体制的有关规定是我国国家公园管理体制建设所应当遵循的基本要求。

2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》在优化政府机构设置和职能配置部分，提出了改革自然资源和生态环境管理体制的要求，主要包括：设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者、国土空间用途管制、生态保护修复、监管城乡污染排放和行政执法职责。这与《总体方案》中国家公园管理体制建设要点相一致。同年，《关于深化党和国家机构改革方案》为了加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，对原国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部和国家海洋局等有关自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园的管理职责进行了整合，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局的牌子，作为中央层面统一领导和管理国家公园的主管部门。国家林草局（国家公园管理局）作为中央层面的国家公园主管部门，无法对每一个国家公园进行实际管理。因此，需要建立从中央到地方分级的国家公园管理体制，通过各国家公园管理机构的设置和职权配置落实国家林草局（国家公园管理局）的行政管理职能。

（二）我国国家公园

管理体制的现实样态

1. 我国国家公园管理体制的现状

试点期间，我国初步建立了由国家林草局（国家公园管理局）统一监管、各国家公园管理机构负责日常管理的国家公园管理体制。国家公园管理局是在国家林草局的基础上加挂牌子，属于自然资源部管理的国家局，其主要职责是“负责监督管理各类自然保护地”，特别是“负责国家公园设立、规划、建设和特许经营等工作，负责中央政府直接行使所有权的国家公园等自然保护地的自然资源资产管理和国土空间用途管制。”各国家公园管理机构是针对特定国家公园行使行政管理权的具体机构。

不过，虽然实现了形式上的统一，各机构的性质和上级机关却不尽相同，大致可以三类。第一类，作为国家林草局派出机构的国家公园管理机构，属于行政机构。东北虎豹、大熊猫和祁连山国家公园正是依托国家林草局专员办成立了相应的国家公园管理局。第二类，作为省政府派出机构的国家公园管理机构，属于行政机构。三江源、海南热带雨林国家公园管理局由省政府垂直管理，三江源、海南热带雨林国家公园自然资源所有权现阶段由青海省政府和海南省政府代行。第三类，由省政府垂直管理的国家公园管理机构，实际上由省政府组成部门或者下级政府代管，在性质上既有行政机构，也有事业单位。钱江源国家公园管理局作为行政机构，由浙江省林业局代管；香格里拉普达措国家公园管理局划归云南省林草局垂直管理，是参公管理的事业单位；武夷山国家公园管理局隶属于福建省林业厅，是参公管理

的事业单位；神农架国家公园管理局在试点期间委托湖北省神农架区人民政府代管，是事业单位；湖南南山国家公园管理局作为公益类事业单位，委托邵阳市人民政府代管，暂不确定机构级别。通过梳理可以发现：被授权管理的机构分别为行政机关、参公管理的事业单位和事业单位，上级机关有国家林草局、省政府、省林业厅和地方政府。

由于以上复杂情况，各国家公园管理机构进行国家公园日常管理时，就出现了管理不能的现象。首先，林业、农业、水利和国土资源等资源管理部门对国家公园内相关自然资源享有管理权，由此，出现了各国家公园管理机构作为综合管理部门与地方相关管理部门共同运行的情形，影响了各国家公园管理机构管理权的统一发挥。其次，各国家公园管理机构自身尚不具备综合执法权。各国家公园执法权普遍由森林公安行使，根据中央机构改革的有关决定，森林公安已经整体划转到公安部实行统一领导管理，只是在业务上接受林草部门（和各国家公园管理机构）的指导。再次，各国家公园管理机构缺乏明确稳定的资金保障。作为中央垂直管理的东北虎豹国家公园管理局目前尚未设立国家公园财政科目和专用账户；作为省政府派出机构的三江源国家公园管理局还缺乏国家公园建设专项资金的支持，仍旧依赖省内补贴和原投资渠道。

最后，部分国家公园管理机构难以获得地方政府和相关部门的积极配合和有力支持。各国家公园管理机构根据国家公园设立和功能分