19-地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研报告

地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研报告
为全面了解地方水利建设资金规模、来源和使用情况，深入分析全国水利建设投资形势，更好地完成中央提出的各项水利建设任务，部规划计划司会同发展研究中心开展了地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研。

目前，书面调研已完成，在总结分析各地提交的相关数据表格和调研报告基础上，形成了本调研报告。

一、调研基本情况
本次地方水利建设资金规模、来源和使用情况调研范围涉及全国31省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团及青岛、宁波、厦门3个计划单列市，调研内容为2011、2012年及“十一五”期间省级、市级、县级水利建设资金落实情况，包括中央安排补助投资项目和地方各级政府自主安排项目的资金落实情况。

自来水厂、污水处理、城镇供排水管网等水务项目投资，以及特大防汛抗旱补助、水库移民后扶、大中型水库库区基金、水利工程维修养护等资金未列入调研范围。

二、地方水利建设资金落实情况
近年来，各地认真落实水利投入稳定增长政策，千方百计加大地方公共财政水利投入，努力寻求金融信贷新突破，积极吸引社会资本投入水利建设，水利建设投入稳定增长机制不断完善，水利投资呈现持续平稳较快增长势头。

（一）地方投资落实总量逐年上涨，2012年首次突破3000亿元
中央水利投资力度逐年加大，地方水利建设投资规模连创新高，2006～2012年，地方水利建设资金落实总规模达到12240.9亿元，年度投资从2006年的885.6亿元增加到2012年的3082.5亿元，年均增长率达到23.1%；其
中“十一五”期间共落实6645.4亿元，2008年突破1000亿元、2011年突破2000亿元、2012年突破3000亿元。

从地区来看，2006～2012年，东、中、西部地区落实的地方水利建设资金规模分别占全国总规模的49.2%、25.5%和25.3%。

东部地区投资所占比重从“十一五”期间的52.3%下降至45.6%，下降了6.7个百分点，中部和西部分别提高4.9和1.8个百分点。

从省份来看，2006～2008年地方水利建设资金落实规模超过100亿元的仅有浙江、广东2省，2009～2010年为浙江、江苏、广东、重庆4省（直辖市），2012年则激增至14个（详见表1）。

表1 2006～2012年地方落实投资超过100亿元的地区
（二）省县级资金落实情况好于市级，投资来源仍以财政投入为主
本次调研将资金来源划分为财政性资金、国内贷款、利用外资和其他社会投资（包括企业和私人投资、投工投劳折资、债券等），其中财政性资金又分为预算内固定资产投资、财政专项资金、水利建设基金、其他政府性基金、水资源费、土地出让收益计提的农田水利建设基金（自2011年始）和其他财政性资金。

2006～2012年，省、市、县三级落实地方建设资金比例分别为37.5%、21.7%和40.8%，省级平均每年增长117.9%、市级平均每年增长114.1%、县级平均每年增长110.4%。

省级和市级的资金来源中，财政性资金所占比例均为最高，分别占82.3%和61.0%；县级资金来源中，财政性资金占58.4%，其他社会资金占27.8%，相对省级和市级来说，县级的社会资金投入更多。

从资金来源看，各级财政性资金8316.6亿元，占总投资的67.9%；各级贷款1944.5亿元，占总投资的15.9%；各级外资投入42.3亿元，占总投资的0.3%，各级其他企业和私人投资、投劳折资等1937.5亿元，占总投资的15.8%。

从财政性资金看，财政专项资金占财政性资金比例最高，为46.7%，水利建设基金和预算内固定资产投资分别占18.2%和16.3%。

2011、2012年土地出让收益计提用于农田水利建设的资金分别达到117.4亿元和213.0亿元，占当年财政专项资金的15.1%和21.8%，占当年全部落实投资的 4.7%和6.9%。

（三）防洪和农村水利工程为地方建设资金投入重点
地方水利建设资金主要用于防洪、水资源配置、农村水利、水土保持与生态、行业能力等5类项目建设，其中，防洪和农村水利项目投资规模最大，远远超过其他类型项目投资。

2011、2012年，地方水利建设资金共投入防洪工程1983.9亿元，占总投入规模的比例最高，达到35.5%；其次是农村水利工程项目，两年共投入1781.5亿元，占地方水利建设资金总投入规模的31.8%。

各地投资重点具有明显的区域特征，其中东部地区以防洪和农村水利项目为主，西部地区以农村水利和水资源配置项目为主，中部地区以农村水利和防洪项目为主。

（四）纳入水利部统计范围且安排中央投资项目的地方配套落实情况较好
2011年，纳入水利部统计范围且安排中央投资项目的地方建设资金共落实851.3亿元，占当年总投资的35.2%,比例最高。

与各地区当年下达计划相比，总的落实率为100%，其中省级落实99.0%，市县级落实101.0%。

从区域来看，19个省份落实率达到或超过100%，湖北（53%）、湖南（68%）、贵州（68%）落实较差。

省级落实较差的有宁夏（48%，新建灌区与黄河近期防洪工程）、湖北（68%，节水示范与代燃料）、贵州（75%，中型灌区与节水改造）；市县落实较差的有湖北（45%）、湖南（58%）、贵州（59%）。

从项目类型来看，落实率超过100%的为大江大河及主要支流治理、小型农田水利建设等，落实率低于80%的为病险水库（闸）除险加固、中小河流水文监测、界河治理等项目，低于60%的为蓄滞洪区建设项目。

2012年纳入水利部统计范围安排中央投资项目的地方建设资金共落实1068.3亿元，占当年总投资的36.4%,比例最高，总量比2011年提高31.0%。

与各地区当年下达计划相比，总的落实率为86.3%，其中省级落实88.7%，市县落实84.1%。

从区域来看，内蒙古、江苏、广西、四川、云南、陕西、青海、厦门等落实率超过100%,北京、天津、上海、宁波、福建、山东、青岛、海南落实率达到100%，落实较差的有贵州（35%，省级和市县落实均低于38%）、宁夏（54%，省级落实45%）、黑龙江（54%，市县落实36%）、山西（61%，市县落实27%）、江西（68%，省级落实49%）。

从项目类型来看，落实率超过100%的为主要支流治理、敦煌水资源合理利用、石羊河治理、三峡库区水利专项、水毁修复等，落实率低于80%的为病险水库（闸）除险加固、中小河流水文监测、界河项目等，低于60%的为新建灌区、牧区水利、大型泵站改造、行业能力建设等。

（五）未纳入水利部统计范围但安排中央投资的项目投资所占比重较小
2011年未纳入水利部统计范围但安排中央投资项目的地方建设资金共落实21.6亿元，仅占当年地方投资的0.9%，与当年计划安排相比，落实率为117.9%，涉及21个省份，其中新疆兵团5.1亿元、黑龙江2.4亿元、湖北2.2亿元、重庆1.56亿元。

2012年未纳入水利部统计范围但安排中央投资项目的地方建设资金共落实27.1亿元，仅占当年投资的0.9%，与当年计划安排相比，落实率达100.5%，涉及24个省份，其中黑龙江3.6亿元、天津2.9亿元、重庆3.1亿元、福建2.3亿元。

未纳入水利部统计范围但安排中央投资的项目主要为千亿斤粮食、国家节水增粮项目、节水贷款贴息、中低产田改造、公益事业一事一议财政补助资金、岩溶地区石漠化综合治理、烟区水源工程、以工代赈以及发改委直接安排的个别项目投资，如安徽南水北调洪泽湖抬高蓄水位工程、新疆专项等。

（六）省级自主安排投资主要用于防洪和农村水利工程
2011、2012年省级自主安排的水利建设资金具有以下特征：一是全国平均落实率高，达105%；二是财政资金为主要来源，占75%以上；三是省级投入占64%，市县投入占36%（江苏、浙江市县级投入占75%以上，福建省级和市县级各约占50%）。

2011年，省级自主安排水利建设资金701.1亿元，占当年地方落实资金的29.0%。

其中，广东落实规模最大，达到97.6亿元，主要用于城市防洪和枢纽工程建设；上海落实79.5亿元，主要用于水闸、泵站、河道及海塘等防洪工程建设；云南落实63.9亿元，主要用于骨干水源工程建设和小型病险水库除险加固。

2012年，省级自主安排水利建设资金873.4亿元，占当年地方落实资金的29.8%，较2011年提高24.6%。

其中，广东落实规模最大，达到112.1亿元，主要用于农村水利和防洪工程建设；浙江落实93.8亿元，主要用于围垦、防洪和水资源配置工程建设；上海落实93.2亿元，主要用于水闸、泵站、河道、海塘等防洪工程以及农村水利工程建设。

（七）市县自主安排投资主要用于水资源配置、农村水利和防洪工程
2011年市县自主安排水利建设资金841.5亿元，占地方水利建设资金总规模的34.8%，其中农村水利工程投资占33%，防洪工程占29%。

2012年市县自主安排水利建设资金963.9亿元，占地方水利建设资金总规模的32.9%，较2011年增加17.5%，其中水资源配置工程投资最多，占45.7%，防洪工程、农村水利工程所占比重基本持平，各约占24.0%。

三、有关政策情况
根据各地上报材料对地方水利建设资金相关政策进行了梳理，主要包括3个方面。

（一）有关政策文件出台情况
一是多数省份出台了关于加快水利改革发展的实施意见，明确提出了加大公共财政对水利的投入，拓宽水利融资渠道，广泛吸引社会资金投入水利。

二是多数省份出台了水利建设基金筹集和使用管理办法或实施细则，特别是辽宁省沈阳市、锦州市、昌图县等多个市县也相应出台了管理办法或实施细则，明确了地方水利建设基金征收范围、标准和使用方向。

三是针对不同类型的水利建设项目，部分省份出台了专项管理办法，如河北省出台了小型农田水利设施建设补助专项资金管理办法，吉林省出台了小（2）型病险水库除险加固项目和资金管理办法，黑龙江省出台了中小河流治理项目和资金管理实施细则，上海市印发了“十二五”期间河道整治项目腾地专项补贴意见等。

（二）不同地区省市县各级配套标准差异情况
由于不同地区经济社会发展水平差距较大，各类水利建设项目省、市、县级配套比例也存在较大差异。

如一般小（2）型病险水库除险加固项目，河北省规定财政直管县省级承担65%，非财政直管县省级承担60%，其余由市县自筹；内蒙古自治区规定区级配套90%，其余由盟市自筹；海南省规定全部由省级承担；重庆市规定市级补助80万元/座，其余由区县自筹；云南省规定省级补助110万元/座，其余部分由市县承担。

中小河流治理项目，江苏省规定省以上财政对苏南、苏中、苏北地区分别补助40%、60%和70%，云南省规定省级和市县级各承担50%，迪庆自治州全部由省级承担；安徽省规定省级配套20%。

（三）土地出让收益计提部分用于水利建设情况
多数省份规定从土地出让收益中提取一定比例专项用于水利建设。

其中，山东省规定从土地出让收益中提取10%～20%专项用于农田水利建设，西藏规定提取不少于15%的资金用于农田水利和防洪工程建设，北京市规定提取10%设立专项资金，用于中小河道治理等水务工程基本建设，宁夏规定从土地出让收益提取10%或从土地出让总收入提取5%用于农田水利建设。

但从实际落实的土地出让收益计提用于农田水利建设资金规模来看，2012年为213亿元，远未达到全年土地出让收益的10%，相关政策未得到有效落实。

四、存在的问题和困难
通过对比本次调研数据和当年水利建设投资统计数据以及分析各地提交的调研报告发现，目前各地地方水利建设资金在统计口径、政策落实和安排使用等方面存在以下问题或困难：
（一）本次调研填报数据与此前统计上报数据相差较大
本次调研填报的2012年地方水利建设资金落实规模为3037.8亿元（不含大连和深圳），而此前统计上报的规模为2680.5亿元，两者相差357.3亿元。

其中，相差在10亿元以内的有13个省份，相差在40亿元以上的省份有8个，如河北、江苏、浙江3省本次调研的2012年地方水利建设资金
落实规模分别较此前统计上报规模大80亿元、77亿元和60亿元，北京则较此前统计上报规模小66亿元。

扣除统计口径不一致因素，此前统计上报的2012年地方水利建设资金总规模为3403亿元，较本次调研数据多365亿元。

（二）非税收入不足加剧了地方配套资金落实的困难
部分市县为保运转，存在挤占水利非税收入资金等情况，致使地方水利建设资金不能足额到位。

如计提土地出让收益用于农田水利建设的政策未得到有效落实，主要有2方面原因：一是受国家宏观调控影响，2012年始，土地出让收入显著下滑，土地出让收益计提用于农田水利建设的资金规模较此前预估规模明显减少。

二是由于市县财政紧张导致落实国家水利筹资政策和从土地出让收益中计提农田水利建设资金的政策未能完全落实到位。

（三）部分地区地方水利建设资金足额落实存在实际困难
目前，不同地区由于经济社会发展水平不同，地方财政投入水利建设的能力差别也较大，如贫困地区、边疆地区、少数民族地区的市、县财力有限，多为“吃饭财政”，财政大规模投入水利建设不太现实。

尽管国家在安排中央补助投资时已考虑区域经济实际，对东、中、西部地区采取不同的补助政策，但部分地区要实现地方水利建设资金足额到位仍存在客观困难。

如贵州纳入2012年水利部统计范围安排中央投资的项目，2012年要求地方配套82.3亿元，而当年实际落实地方水利建设资金总规模仅28.8亿元（其中中型灌区与节水改造仅落实12.5%、中型水库仅落实24.7%）。

（四）部分地区地方水利建设资金未优先用于中央安排投资的项目
中央安排投资的项目多数都是关系国家经济社会发展全局或对人民群众切身利益有重大影响的民生工程，但部分地区在实际安排地方水利建设资金时，未按照中央统一要求优先用于该类工程。

如云南省，从中央水利投资统计月报来看，2012年纳入水利部统计范围且安排中央投资的项目应落实地方建设资金64.3亿元，本次调研上报的实际落实规模为40.0亿元，
落实率仅62.2%，而当年云南省地方水利建设资金落实总规模为125.2亿元，接近中央安排投资项目应落实地方建设资金规模的2倍，大部分都用于地方自主安排的项目建设。

河北、辽宁、贵州等省份均存在上述问题。

五、有关建议
（一）研究落实相关水利投资政策，多渠道筹集地方建设资金
建议进一步明确水利工程建设移民征地补偿标准、中央水利建设基金中“从成品油价格税费改革转移支付资金中足额安排资金”等相关政策，使水利工程补偿标准跟上社会发展步伐。

加快出台水土保持补偿费征收使用管理办法及征收标准，为水土保持建设投入提供稳定来源。

研究制定从加大公共财政水利投入、建立水资源有偿使用和投入机制、加强金融对水利的支持以及广泛吸引社会资金投入水利建设等四个方面，建立水利投入稳定增长机制。

（二）加大经济欠发达地区中央和省级投入力度，减轻市县配套压力
研究制定不同地区不同项目的中央水利投入比例。

中央投资补助项目多为事关民生和社会稳定的重大项目，按照事权划分原则，此类项目应以中央投入为主。

针对国家级贫困县、集中连片贫困地区“吃饭财政”的实际，建议进一步提高中央投入比例。

同时，在下达中央投资计划时，明确省、市、县资金筹措比例，避免市县特别是贫困地区市县配套压力过大，进而影响投资计划执行。

（三）提高投资计划下达效率，积极落实地方建设资金
近年来，中央水利年度投资计划多数下达时间都较晚，如2012年重大水利工程第一批中央预算内投资计划7月份才下达，建议今后中央水利投资计划在每年初或上一年末下达，以便地方有关部门尽早将投资计划分解下达到具体项目单位。

同时，建议各省级水利部门进一步加强与发展改革、财政部门沟通协调，预留地方水利建设资金规模，切实落实从土地出让收
益提取10%用于农田水利建设等有关政策，保障地方水利建设资金足额到位。

（四）进一步明确和细化地方水利建设资金统计口径和方法
对“投资落实”、“统计口径”和“统计来源”进一步明确和细化，保障数据口径一致，便于对比分析和应用。

建议将水利建设投资统计月报年报指标进一步细化，避免重复调查和统计，减少工作量，逐步引导和协助地方建立水利建设投资项目台账表，跟踪投资进度。