分析我国基层法院行政审判庭的出路

分析我国基层法院行政审判庭的出路

【论文提要】:

我国《行政诉讼法》第十三条、第十四条、第十五条、第十六条对我国行政案件的级别管辖作了具体的规定,20XX年最高人民法院以“法释[20XX]1号”发布了《最高人民法院关于行政案件管辖问题的规定》(以下简称规定),该规定又一次对行政诉讼级别管辖制度作了一定的修正。目前我国的行政诉讼级别管辖制度,仍相对简单。由我国现行的行政诉讼级别管辖制度可以看出,我国大多数行政案件由基层人民法院管辖,由基层人民法院行政审判庭审理一审行政案件,这在司法实践中引发出一系列问题。笔者拟从我国行政审判级别管辖设计不尽合理、一审行政案件数量偏低、一审行政案件原告非正常撤诉率高、一审行政案件原告胜诉率低以及基层法院行政审判难以树立司法权威性等现状为出发点,进一步分析取消我国基层法院行政审判庭具有可行性与必要性,阐述取消我国基层法院行政审判庭有利于降低当事人相应的诉讼成本、有利于提高行政审判案件的质量、有利于优化法院行政审判的级别管辖、有利于提高行政相对人的诉权意识以及有利于行政审判现代化与国际化的要求的实现等现实意义,并提出我国取消基层法院行政审判庭,构建我国行政一审案件统一由中级人民法院管辖的设想,以期减少或消除地方行政干扰和提高行政诉讼案件的质量,还原行政审判庭设置的合法性。(全文共7557字)

【关键词】:基层法院;行政审判庭;出路探析

【引言】

随着我国依法治国进程的推进,越来越多的民众在自己的合法权益遭到侵犯时,懂得诉诸于法律。而我国行政案件数量始终偏低,不可否认有我国行政执法逐步完善的成果,但也不排除一些人为因素阻断了与人民利益息息相关的农民负担、土地征用、房屋拆迁、经营自主权等问题,不能或难以通过行政诉讼解决,各基层法院对这类“敏感”案件做出要么不予受理,要么驳回起诉等程序问题的裁定,无力从根本上解决“官民”矛盾,究其原因有我国行政诉讼法规定的案件管辖范围过窄的制度性限制,但更多的是我国现行司法环境阻碍这类案件进入司法程序,我国基层法院行政审判庭在案件管辖方面集中体现为司法地方化,各级行政机关充分利用其手中掌握的权力,常常对以自己或自己的下级机关作为被告的行政案件横加干涉,影响案件的公正审查和裁判,行政相对人的合法权益得不

到法律的保护。我国基层法院在人事任免、编制、财政供给等诸多方面受制于地方行政机关,对此类案件自然是不敢“迎进门”,无法把自己塑造成为消极被动的居中裁判者的角色,只得以种种理由搪塞行政相对人,不仅使法院司法权的公允性受到质疑,也加剧了官民矛盾和社会不稳定因素等一系列问题。为此,笔者认为有必要对我国基层法院行政审判庭的设置提出质疑,应取消我国基层法院行政审判庭,将行政一审案件统一规定由中级人民法院管辖。

一、我国基层法院行政审判庭的现状

(一)我国基层法院管辖绝大多数一审行政案件,其设计不尽合理

根据我国《行政诉讼法》第十三条、第十四条、第十五条、第十六条的规定,可以看出,基层人民法院管辖第一审行政案件;中级人民法院管辖下列第一审行政案件:对确认发明专利权的案件、海关处理的案件;对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件;最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。由以上法条规定可以看出,我国基层法院管辖绝大部分一审行政案件,然而,一般情况下,基层人民法院既是原告与被告所在地,又是行政行为和行政争议的发生地,不可否认,如此设计便于当事人诉讼,也有利于调查取证,缩短案件当事人的时间、精力和物质成本,但这种设计缺陷也是极其明显的,行政案件的原告对侵犯其合法权益的行政机关产生畏惧心理,不敢起诉,而基层法院在案件的过理过程中,也时常会受到手中掌握权力的行政机关的干预和压力,不敢判决行政机关败诉,司法公正成为一纸空谈,不仅增加了原告的精神成本,而且加大了案件上诉率、申诉率和申请再审率甚至上访率的成本,客观上更加剧了当事人的负担,也使基层法院一审行政案件流于形式。

(二)我国一审行政案件数量偏少

相比于民事、刑事案件,我国行政案件在整个收案数量中比例偏少,一直处于“弱者”的地位,1995年以前,行政案件所占比例还没达到一位数,1996年至20XX年出现缓慢增长,但在总体上从来没有超过案件总数的2%。我国一审行政案件数量如此之少,不仅有法律规定行政案件受案范围之窄,也受我国传统文化和法律意识的影响,我国历来有“和合”,息讼、厌讼、耻讼的传统思想,不到万不得已,行政相对人不愿也不敢走进法院拿起法律的武器扞卫自己的合法权益,行政相对人对行政诉讼心理压力较大,害怕官官相护,打击报复形成了宁可托人找关系解决,也不愿提起诉讼的不成文制度。

(三)基层法院行政一审案件原告撤诉率高

在追求和谐社会的今天,调撤诉又被提到了一个新的高度,调撤率的高低在一定程序上反映了法官法律素养的高低,然而从案件数量的比例来看,行政案

件的撤诉率相比于民事案件的撤诉率呈现较高趋势,是我国行政案件的法官法律素养较高,还是其他原因?不可否认,我国行政法官的素养在逐渐提高,但行政案件撤诉率之高,主要是由于行政相对人诉诸法院于行政机关的官员们面对面接触后,出于各种原因的考虑,加之法院努力作行政相对人的工作,使行政相对人“非正常”撤诉。“非正常撤诉”的情况主要有两种:一是行政机关对原告威胁、欺诈,或对原告行使诉权设置障碍,进行刁难,导致原告违心撤诉或者被迫撤诉;二是部分审判人员在审理行政案件时,为照顾行政机关的面子而打“和牌”“变相调解”,他们或者说服被告,让被告给原告私下许诺,满足原告的要求,或者动员原告申请撤诉。

(四)一审行政案件原告胜诉率低

综观我国行政诉讼法颁布施行二十余年,行政案件原告胜诉率始终未超过20%,而且这两年原告的胜诉率已下滑到了12%-17%之间,原告在行政诉讼当中胜诉率如此之低,很显然并不是我国行政机关依法行政的行为达到了如此完美的程度,很大部分原因是我国基层法院在作出判决前充分考虑到行政机关的“意愿”,在司法实践中甚至出现基层法院的行政法官们在判决前主动与行政机关的官员们以“交流意见”或召开座谈会等方式就案件形成“统一处理意见”。

(五)司法地方化倾向严重,基层法院行政审判难以树立司法权威性

诚如前文所说,我国基层法院一审行政案件原告非正常撤诉率高、原告胜诉率低,由县级人民政府所在地基层人民法院行使第一审行政审判功能可以说完全破坏。由于我国司法地方化倾向严重,行政部门的权力过于集中,直接破坏了司法公正的社会效应,从而导致一系列现实问题,由于不少地方政府为了规避法律,凡是有可能被诉的行为,都交由党委或党委书记去做,事实上许多行为都是由党组织作出的,而《行政诉讼法》尽管实现了对政府的法律控制,但却控制不了党组织,由于党不能作“被告”,所以党的部门往往成了违法行为的“避风港”,正所谓“党委作报告,政府作被告;书记出点子,乡长挨板子”;另一方面,行政审判受到的其他方面的压力也很大,法外干预很严重,领导作“批示”,走后门,托关系,整个执法环境不尽如人意,“人情案、关系案、金钱案”也很难避免。正是基于上述的压力,许多法院对行政案件不敢做出撤销或变更的判决,而大量的是借助于不予受理、驳回起诉、强迫撤诉等非正常的方式结案,法院难以树立司法权威性。

二、取消我国基层法院行政审判庭的可行性与必要性

从我国基层法院行政审判庭的现状,反观其面临的困境和存在的障碍,我国基层法院行政诉讼难已经成为全社会的共识,究其原因是多方面,其改革也不是一蹴而就的,笔者认为我国行政案件管辖级别过低的规定是基层法院行政诉讼