邻避现象与治理_西二旗餐厨垃圾处理站的个案分析_王心邑

RESEARCH研究
近年来北京发生的以反对垃圾处理设施为典型特征的“邻避现象”，给邻避设施规划选址造成了巨大的困境。

本文通过对西二旗餐厨垃圾处理站事件的分析，发现邻避设施负外部性的存在和政府决策过程中公众参与的不足，是导致群体性抗议的根本原因，居民的邻避行动则呈现出网络媒体传动、多种渠道表达诉求、专家支持等特点。

为对邻避现象进行有效治理，达到政府与社会、公众的和谐，政府应给予足够的重视，并探索综合治理之道。

邻避效应（NIMBY，NOT IN My Back Yard，即不要建在我家后院）本是环境学术词，指垃圾场、殡仪馆、火葬场等邻避设施，不但对附近居民的生活、心理、荣誉产生一定的负面影响，造成社会生态的不和谐，而且其所体现的利益分配结构的失衡，更会造成公民心理上的隔阂，所以不容易被民众接受，若处理不当，会激发民怨甚至导致抗争活动，这一现象被称为邻避效应1。

1980年，《基督教科学箴言报》（Christian Science Monitor）上发表的一篇关于有害废物的文章中，描述了当时美国人对居住区周围堆积的化工垃圾的警觉和反感，首次提到了邻避效应（NIMBY）。

国外也将这类邻避设施称为“露露”（即地方上排斥的土地使用，Locally unwanted Land use，简称LuLu)2。

之后，邻避现象开始频繁出现在城市规划学研究中，迪尔（Dear）提出邻避现象是都市冲突的重要影响方面，邻避行动是指社区居民面对社区附近拟建不受欢迎的设施时所采取的策略和行动3。

一般来说，邻避设施具有下列特性：公共设施所产生的社会效益为全社会共享，但负面影响却由邻避设施附近居民来承担；大多数情况下，附近居民若想要消除邻避设施的消极影响，只能通过空间位移的方式远离此类设施；居民对邻避设施的认知与接受程度，与居住地点与设施距离远近有关，距离越远，接受度越高；邻避设施的选址与兴建，不仅涉及到运用专业知识科学论证和评估，而且关系到公共政策过程中的公民权利的表达，专家的专业意见与大众的价值判断常常不一致，科学理性与社会理性难免发生冲突。

近年来，北京连续发生反对垃圾处理设施建设的“邻避行动”：六里屯垃圾焚烧发电厂事件、阿苏卫垃圾焚烧发电厂事件、西二旗餐厨垃圾处理站事件等，使本已十分突出的垃圾围城矛盾愈发尖锐。

本文通过回顾国内外相关理论成果，结合西二旗餐厨垃圾处理站事件的分析，对目前北京市邻避设施选址困境做了初步研究，希望为今后的邻避设施选址实践提供有益的借鉴。

国内外理论研究简述
国外和港台地区学者运用政治学、心理学和经济学等多学科的知识对邻避情节出现的原因进行阐释，并试图寻找到缓解这一现象的途径。

台湾学者张震东指出，民主的过程被简化为“少数服从多数”的原则，会导致多数人对少数人的暴政4。

陈俊宏认为代议民主制度是邻避现象产生的根本原因5。

Karl R. Dorshimer从民主政治的角度解释了公众参与对于邻避冲突治理的重要推动作用。

Ibitayo和Pjawka KD的研究结果同样表明，公共设施选址成功和设施周边居民的参与行为有着比较明显的联系6。

台湾学者的研究中，不管是主张补偿、冲突管理、还是主张社区主义，共同的核心都是强调通过公民的参与来缓解邻避现象7。

大陆地区对于邻避现象的研究还处于起步阶段，研究成果主要分散在群体性事件、环境管理、社会治理、城市规划等不同领域之中。

陈澄认为邻避现象出现的原因在于现代民主体制的不断完善、市民社会的不断成长、公民维权意识的不断提高和公共话语空间的不断扩大8。

陶鹏、童星对我国的邻避型群体性事件进行了划分，并提出了包括风险理性培育机制、第三部门引入机制和风险管理机制在内的“邻避风险治理”框架，以及包括补偿机制、风险消减机制和公民参与机制在内的“邻避事件治理”框架9。

何艳玲指出对于解决邻避冲突，政府应该保持中立地位，通畅协商对话的渠道，在政治方面要建立吸纳边缘群体的机制10。

郑卫通过对上海磁悬浮事件的分析，认为邻避设施规划必须回归到理性的公共利益分析与管理上，解决公共利益界定、利益保护和程序这三个关键问题11。

西二旗餐厨垃圾处理站事件经过
对餐厨垃圾进行相对集中处理，被视为突破“垃圾围城”之困和阻断“地沟油”产业链的一项重要举措。

2011年，海淀区政府为完成市政府关于生活垃圾处理的折子工程、推进餐厨垃圾资源化处理，计划
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开工建设西二旗餐厨垃圾资源化处理站工程。

该项目位于西二旗北路北侧、地铁东侧区域内（图1），现状为绿地，占地面积约19500平方米，工程处理规模为200吨/天。

2011年9月30日，区政府对拟建餐厨垃圾处理站项目进行公示。

11月，周边居民才逐渐发现该拟建项目信息，同时第一次环评公示期已过，引发居民强烈不满。

该垃圾处理站周边小区包括：回龙观村回迁楼、住总万科金域华府、领秀新硅谷、西城区人口疏解安置项目、龙兴园小区以及空军部队大院等（图2）。

其中，西城区人口疏解安置项目还将配套建设2所幼儿园、1所小学、1所中学、1家养老院和1家医院。

为此，多个小区成立了业主临时自助协会，主动与区市政市容委、环评单位沟通，反对建设垃圾处理站。

11月9日，200多名居民聚集西二旗大街，拉横幅抗议（图3）。

22日，西二旗居民、回龙观回迁户等向相关部门提交近万字反对建设垃圾处理站的申诉书。

23日，海淀区市政管委官网贴出第二次环评公示，出示环评报告简本，就该垃圾处理站建设事宜征求民意。

12月中旬，第二次环评公示在领袖硅谷社区居委会内进行，共接待群众来访3445人次，来电182人次，邮件97封，现场发放调查问卷7620份，回收问卷6552份。

2012年1月15日，北京市政协十一届五次会议上，政协委员提交关于西二旗餐厨垃圾站重新选址的提案。

4月20日，海淀区市政市容委对其提案进行回应，称将重新选址。

居民邻避情节及邻避行动分析
文森特・奥斯特罗姆等人指出，相信多数决策原则就必然意味着多数人能够做出决策，而这种决策是与少数人的利益相悖的15。

邻避现象中存在符合社会整体利益却可能损害少部分人利益的情况。

西二旗餐厨垃圾处理站是一项关系社会大众福祉的公共设施，却使周边居民承担大量负外部性成本，心理上的相对剥夺感、对邻避设施风险的担忧，以及被政府蒙在鼓里的感觉，引发居民的抵触情绪和集体抗争行动。

迪尔（Dear）认为公众反对邻避设施会关注三件事，即个人安全感、
房产价值以及小区舒适度16。

在本案例中居民对个人安全感和小区舒适度的关注主要表现在对环境污染的担忧上。

由于项目处理工艺采用复合微生物高温好氧扩培技术，以餐厨废弃物、过期食品等有机废弃物为培养基，在生化处理机内60～80℃下进行十小时左右高温好氧发酵，居民担心可能会产生浓烈的恶臭气体、污水排放以及粉尘污染。

虽然环评报告表示该项目建成后大气环境、水环境、固体废弃物影响都符合国家标准，可仍然有人对环评报告中提到的技术标准表示质疑，并且担心实际建设运营中可能出现工艺流程走样、未来处理规模扩大、管理水平跟不上等情况，造成严重的环境污染，危害居民身体健康。

对居住舒适度的关注还表现在对交通状况恶化的担忧。

居民对房产价值的关注表现为担心房产贬值、经济利益受损。

很多人选择在该区域买房是看重了当地的环境，一旦垃圾处理站在此建设，必将引来房屋抛售潮，整个区域房价将受到影响。

除此之外，西二旗居民邻避情结还包括选址公平性以及决策合法性的问题。

邻避冲突中居民产生疑问的焦点便是“为何偏偏是我”，有居民就提出，西二旗地区不缺人、不缺车，就缺餐馆，为什么偏偏要把餐厨垃圾处理设施选在这里，而不选在区政府或者六环外位置更偏远的地方。

关于决策合法性的问题则主要集中在规划用地性质变更程序是否合法、第一轮环评公众参与为何周边群众不知情等方面。

邻避行动是居民面对不受欢迎设施时所采取的策略和行动。

该地区居民受教育程度普遍较高，各自拥有知识专长，在邻避行动中表现出知识、资源、动员能力等方面的优势。

如有居民政治理论水平较高，联系党中央、北京市有关精神，提出垃圾站的建设不利于社会和谐稳定，不利于周边高端科技产业和服务业的发展，影响西城区居民外迁工作，影响军民关系、兄弟区县关系等；很多居民来自IT行业，自行创办了名为“北京海淀区西二旗餐食垃圾处理抗议网站17”的站点，协调线上线下的维权工作，直至事件尘埃落定共有2.3万名网友在网上给予支持，周边各个小区的论坛和微博也成了业主交流的平台。

除此之外，多个小区成立了业主临时自助协会主动与政府部门沟通，还有200多居民拉横幅抗议，6000多人填写调查问卷等，正是周边居民强大的动员能力引发市政协委员的高度关注，提交建议重新图1 拟建位置示意图12
图2 拟建项目周边关系图13
图3 穿校服小学生拉横幅反对垃圾站建设14
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选址的政协委员提案，最终促使政府作出回应，同意另行选址。

邻避现象治理路径探析
按照市政府“谁的孩子谁抱走”的垃圾处理原则，各区产生的垃圾应自行处理解决，于是土地资源紧张、人口稠密的中心城各区普遍面临垃圾处理设施建设难的问题，再加上中心城各区积极公民数量众多，环保意识和维权意识较强，尤其是海淀区聚集了大量知识分子，知识精英的话语空间借助网络媒体不断放大，成为不可忽视的力量，这是邻避设施选址必须充分考虑的因素。

随着北京城市化进程的加速，诸如垃圾处理站这样的市政设施只会越来越多，政府部门应对邻避现象给予足够的重视，广泛借鉴国内外的有效经验，探寻综合性的治理路径。

综合有关学者的观点，笔者提出如下建议。

应科学选址并提供风险保障
选址人员要对选址科学性、安全性及对周边环境的影响进行充分的研究论证。

本案例中，居民要求了解环保技术标准、具体工艺流程、有无保险机制等，甚至要求提供类似项目周边居民患病率的医学报告作为本项目合理性的支撑。

如果政府能提供科学的环保标准，针对风险不确定性制定风险保障预案，采用严格的措施保证项目建设及运营过程达到环保标准，并随时对环境进行监督检查等，就能从一定程度上减轻居民的担忧。

应最大限度地提高公众的参与度
即使政府将专家论证作为其公共政策合理性的支撑，也依然不能完全消除公众的疑虑，因为与邻避设施建设有关的决策不仅包含技术层面的考虑，也有浓厚的价值判断成分。

本案例中，正是邻避设施负外部性的存在和政府决策过程中（尤其是初始阶段）公众参与的不足，导致了政府决策风险后果的存在，引发群体性抗议。

政府及时、全面的公开邻避设施的有关信息、加强公众参与，有利于提高公众对政府的信任度，疏解民众的不满情绪，畅通政府、专家、投资者和公众之间的协商渠道，在平等、理性基础上通过对话达成共识，形成公共决策。

由于政府在邻避设施建设中本身就是推动者，其公信力可能遭受质疑，必要时可以引入各方均信赖的第三方来协调纠纷与冲突。

对邻避设施所在地附近居民进行补偿
通过对可能发生的风险和损失进行评估，给予相应的补偿，以减轻居民的损失。

但补偿时谁是受害者以及受损程度的不好界定，容易引发争议。

笔者认为，可以借鉴台湾的有关做法，对邻避设施周边居民进行“环保回馈”，让邻避设施变得不招人讨厌，如设立公园、图书馆、运动馆、温水游泳池等供附近居民免费或低价使用，减免水电费、减免土地相关税赋、给予学生奖学金等。

结语
邻避设施是政府必须提供的公共物品，是城市化进程中无法回避的选址难题。

伴随着公民意识的觉醒和公民力量的壮大，北京的邻避型事件不断发生，邻避行动也呈现出网络媒体传动、多渠道表达诉求、律师或专家支持等特点，对政府公共决策的科学化和民主化提出了更高的要求。

因此，政府部门应给予足够的重视，提前预防、妥善协调、积极疏导、综合治理，以达到政府与社会、公众之间的关系和谐。

注释
1 乔艳洁、曹婷、唐华. 从公共政策角度探析邻避效应. 郑州航空工业管理学院学报(社会科学版), 2007,26(1): 93-97
2 黄岩，文锦. 邻避设施与邻避行动. 城市问题，2010（12）：96-101
3 Michael Dear. Understanding and overcoming the NIMBY syndrome[ J] . Journal of the American Planning Association, 1992( 3 ) : 288- 300
4 张震东. 托克维尔论民主社会之自由问题，收于戴华、郑晓时主编《正义及其相关问题》.台北：中央研究院中山人文社会科学研究所，1991. p.185-203。

5 陈俊宏. 永续发展与民主：审议式民主理论初探. 东吴政治学报，1998（9）. P. 85-122
6 Ibitayo O, Pijawka KD. Reversing NIMBY: an assessment of state strategies for sitting hazardous-waste facilities. Environment and Planning C. Government & Policy, 1999.Vol.17, No.4, p.379-389
7 罗宪志. 邻避现象的民主协商治理路径探析. 硕士学位论文. 南京大学, 2011
8 陈澄. 邻避现象与解决方法探析. 淮海工学院学报，2009（12）
9 陶鹏、童星. 邻避型群体性事件及其治理. 南京社会科学，2010（8）
10 何艳玲.“邻避冲突”及其解决：基于一次城市集体抗争的分析. 公共管理研究，2010（4）
11 郑卫. 邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析. 城市规划，2011（2）
12 图片来源：北京市海淀区市政市容管理委员会. 西二旗餐厨垃圾相对集中资源化处理站项目环境影响报告书简本
13 图片来源：同12
14 图片来源：2012最佳环境报道入围作品：“邻避运动”在中国http://news.sina. /green/2012-03-20/173524145720.shtml
15 [美] 罗伯特，文森特・奥斯特罗姆，埃莉诺・奥斯特罗姆等. 井敏 译. 美国地方政府[M].北京大学出版社，2004
16 Michael Dear. Understanding and overcoming the NIMBY syndrome[ J] . Journal of the American Planning Association, 1992( 3 ) : 288- 300
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作者单位：清华大学建筑学院
责任编辑：刘阳青
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