非营利组织的治理

非营利组织治理的研究

背景分析：（案例）中国扶贫基金会2002年实现扶贫项目九大类45项，项目总投资5132.28万元，项目受益农户9万余户，40多万人贫困人口从项目中直接受益；2004年，扶贫事业取得更大成就，共筹募善款善物1.12亿元人民币，完成项目投入1.16亿元人民币，约有45.85万贫困人口从项目中直接受益。

非营利组织治理一直以来都是一个值得关注的问题，组织的治理已经成为非营利组织能否有效运作的首要课题，在构建和谐社会中的有着举足轻重的地位。中国非营利组织新的法律的颁布实施，为机构治理结构改革方案付诸实施提供了一个难得的契机。那么，在对于非营利组织治理的研究方面，就要明确，清晰一下几个问题了。一是，治理是什么？二是，非营利组织治理含义的界定；三是，非营利组织的治理问题及延伸；四是，非营利组织治理需要怎样的框架来规范组织？

一、非营利组织治理的界定

治理一次来源于拉丁文，愿意为控制、引导、操纵，一直以来用于国家公共事务相关的管理活动。现在，治理分为两层含义，第一个层次是，强调政府与共鸣、国家与社会的合作；第二个层次是，包括营利组织治理和非营利组织治理，其实质是组织利害相关者对组织的监督和制衡机制。对于非营利组织治理，定义可从几个方面来说。从机制角度看，非营利组织治理就是如何用完善合理的结构来约束规范组织的发展；从内部治理来看，治理一般是指理事会成员和执行官发挥关键作用的行动领域，他与目标，基本的组织活动、决策、参与者以及环境有关；从外部治理来看，社会公众在非营利组织决策过程中应该扮演重要角色；从决策与治理者角度说，非营利组织需要法律环境的存在来规范组织的发展。

二、非营利组织治理的问题剖析

非营利组织的治理，除了与发达国家治理有同样的利用公共权力，服务信息不对称、所有者缺位等问题，就中国的现状而言，还有几大突出性的问题。

1、非营利组织治理效率低下。从非营利组织法人属性类别的角度对非营利组织法人进行划分，对比公司治理结构，构建了非营利组织的典型治理结构，分析公司治理结构和非营利组织治理结构之间的区别，大多学者认为不一致的剩余索取权和剩余控制权以及多监督主体是非营利组织治理效率低下的根本原因。

2、非营利组织理事会。在决策机制上空洞化、失衡，缺乏外部的法律环境，理事会人员冗杂，信息披露制度与外部监督制度虚化，缺乏外部约束主体，如资本市场、产品市场、经理人市场的激励约束作用。发达国家非营利组织理事会在承担角色和责任方面要全面领先于中国；就中国而言，基金会理事会在某些方面优于社会团体。理事会的治理问题也将影响着整个组织的变动。

3、非营利组织的失信及其治理。非营利组织公信力是社会、被服务对象、政府、第三方专业机构以及捐赠方对其的认可及信任程度，是非营利组织的第二生命。先存在不同协调机制下的协调失灵问题，“多头领导”问题频频出现，非营利组织由于其交易特征多样化的特点，存在着市场失灵、互惠失灵和公共失灵的情况。非营利界的失灵正在以多种形式表现出来，利益的驱动、道德的失控、少数官员腐败的侵染使非营利部门失灵。为此，应该从立法、信息管理、道德机制入手进行治理，需要政府监督，受益人监督，捐助者监督。

当前，影响我国非营利组织社会公信力的主要原因是其组织内部自律机制缺

失，自身发展能力不足，自身性质定位不明确，有不当营利行为，公共责任缺失等以及法律、法规不健全等外部环境不佳。

4、非营利组织的外部治理环境

（1）非营利组织发展的外部法律环境，现行法对非营利组织采取了限制成立、限制竞争、限制规模的政策。不仅成立条件苛刻、设立程序繁琐，而且禁止非法人社团、未登记社团的合法存在；行政管理上采用双重管理体制，给非营利组织带来了沉重负担，同时赋予了管理机关非常广泛的自由裁量权；有关的民事法律十分混乱，并且存在着明显的法律漏洞，这都要靠政府来健全法律机制。

（2）中国事业单位改革与非营利组织发展的关系。而今事业单位改革为我国非营利组织的发展提供了难得的契机。中国的“事业单位”应改称为非营利组织，同时依靠健全的法律和“管办分离、分类管理、目标约束、购买服务”的管理方式推动其健康发展，在当前社会主义和谐社会的构建过程中，需要尽快建立和完善中国的社会主义非营利组织体系

（3）与政府的关系界定。非营利部门如何与政府、企业、个人建立良性互动、共赢的关系。成志刚和周巍指出，非营利组织政治参与是指非营利组织试图影响政府政策过程的活动。

三、非营利组织治理的机制（框架）

从中国非营利组织内部治理结构与外部治理机制两方面，来构建非营利组织治理的结构框架。

(１）非营利组织治理（结构）的终极目标是实现公益使命，承担社会责任，协调和满足各利益相关者的责信要求，社会责信是非营利组织至高无上的权威。

（２）非营利组织的公信力的首要源泉在于组织自身具有合理的内部治理结构，形成董事会、高级管理层、监事会的相互分立与制衡的格局。在这一格局中，董事会与监事会功能的发挥直接影响到非营利组织的治理状况，决定着组

织的社会公信力。

（3）非营利组织的内部治理结构不可能脱离外部的制度环境孤立存在，有赖于良好的治理环境来确保其肌体的健康，因而需要有效的外部监督机制。外部监督机制包括适当的政府监管及利益相关者监督。众所周知，政府也是非营利组织的利益相关者之一，出于政府监管在非营利组织治理结构上的特殊地位之考虑，将其单列并予以考察。

（4）非营利组织内部治理结构与外部监督机制的结合构成非营利组织治理结构的基本框架。如果组织在良好的治理环境下能确保其合理的结构，它将得到公众的高度认可和赞誉，组织也因而得以成长与壮大。现时，缺乏适宜的治理环境是构建非营利组织良好治理结构的主要障碍所在，因此构建有效的外部监督机制，尤其是重构中国非营利组织政府监管制度和强化利益相关者监督，将中国的非营利组织的外部监督机制建立在法制的基础之上是重点。

四、对非营利组织治理结构完善的建议

1、内部结构管理

在上文中，其结构已很明确，组织要规范内部决策人，执行人，监督人的相互分离制衡的有效机制。理事会要明确其权利义务，建立合理的理事会规模、聘请专业知识水平及其管理经验丰富对非营利组织的活动熟悉的管理人员。内部可划分成小组，专业小组即规划与发展小组、财务与资产小组、公共关系小组。执行小组负责理事会的日常工作，包括筹备理事会会议，确定会议程序和议题；编制并执行理事会工作预算；落实新理事的聘请工作等等一系列工作。专业小组主抓组织的各项重点项目，应道组织的公信力，拓宽筹资领域。

2、明晰决策机制

保证机构行为符合法律法规和道德规范，具有透明度和公信。建立持续稳定的资源网络，保证机构有足够的资源实现战略目标地位，创新宣传手段，扩大机构在国内外的影响；准确定位方向、制定严谨政策、做好财务管理、清晰理事会决策程序等。

3、完善监督机制

非营利组织的利益相关者对组织的经营结果、行为或决策进行一系列的监督，审核和督导。从内部监督与外部监督入手，内部，主要是规范章程制度，监事会理事会履行职责。外部监督，政府监督，独立第三方监督，行业监督，媒体监督，捐赠人监督，公众监督等，外部监督就需要大家更关注非营利组织的运营。政府应建立相应的监督检查部门，公众反映部门，让人们来约束非营利组织合法合理运行。完善相关的法律法规，用法律的准绳来约束组织。

4、建立激励机制

非营利组织是一个公益性的组织，有很多的志愿的参与，激励机制的建立，能在组织繁杂劳累的工作中，给成员以鼓励，促使成员高效的完成任务，处理好代理人与受理人之间的关系。当然还有正事的工作者，建立相应的激励机制，尤其是薪酬激励，可以很大程度上提升工作的积极性，而对于非营利组织来说财政上就是一个难题，那么，就需要政府的财政支持，组织要善于运用政府的公信力，来拓宽筹资领域，呼吁更的公众来参与非营利组织的公益性事业。

5、加强信息披露机制

非营利组织要想获得持续不断的社会捐赠，其组织应作必须符合公共利益，