由招商引资中的补贴现象所引发的思考分析

由招商引资中的补贴现象所引发的思考由于市场经济建设的推进，各经济人思维的经营者在选择投资项目和经营地中，会考虑多方面因素。其必然结果就是经济发展在地域上的不平衡：经济发达地区由于各方面优势愈发有吸引力，而欠发达地区劣势愈发明显。当然，从经济发展规律来看，发达地区由于大规模聚集后，地价、生活成本等因素上升后，会有部分经营者逐步转向周边，产生辐射效应，但是这个过程是缓慢的，而且“辐射”也是有其规律的，不可能对全部地区一步到位。面临这样的形式，经济欠发达地区怎么办？就等一个个经济发达的“发展极”慢慢辐射过来？近郊可以等，远郊怎么办？于是地方政府采取了各种方法来促进区域经济发展。其中最直接也是目前最有效的就是采取补贴手段。

一、补贴手段

根据参考网络上和报章杂志上一些地方政府公开的招商引资补贴方案来看，补贴手段主要体现在以下几个方面：

1、关于扶持某行业发展的专项补贴。例如开设高新技术产业园区、现代制造业产业园区、生态农业产业园区等。这类园区原则上（注意，是原则上）都有比较严格的准入门槛，或是对一定级别以上的科委备案过的高新技术，或是环保部门出具的评价报告，或是对行业有比较严格的要求。符合标准的企业给与一次性补贴、按年补贴、按项目补贴等等。其初衷主要是为了构建一个适合地方特色和资源禀赋的特色行业，例如港口城市发展交通航运，农业发达地区发展现代农业园区等等。另外还有一类是与地方特色无关，纯粹为了规模效应，例

如动漫产业园区、软件产业园区，此类行业对自然资源、地理环境要求不高，但是地方政府为了经济发展的规模效应而立项发展特定行业。

2、在土地出让金上给与补贴。主要是对用地需求较大的企业，降低土地出让金，在土地公开拍卖中，为需要引进的企业“量身定制”限制条件，确保招来的企业能够享受低廉的土地价格。另外，也通过其他方式，规避“不能返还土地出让金”的规定，变相返还土地出让金。这种方式一般而言，地方政府在招商过程中是评估过目标企业的发展前景和带动当地就业等正外部性等诸多因素，然后采取变相补贴土地出让金的方式来促成特定项目的招商引资。

3、提供成本低廉的融资渠道。企业落户过程中，在购买土地或者扩大再生产中遇到资金瓶颈时，根据招商引资时候的优惠政策，给与低利率的贷款，或者是对贷款利息给与补贴。这种补贴方式的对象，一般同上一点，是在招商前期进行过综合评估的，对财政收入贡献大或是有正外部性的企业。

4、根据税收缴纳情况直接补贴。上述种种补贴手段，对行业和企业自身的要求相对较高，未必每个企业都能成为“被招商”的目标，换言之就是不是谁都能享受财政补贴。然后此手段具有普遍适用性。地方政府根据企业的税收贡献程度，按照一定比例进行补贴。其实就是变相的税收优惠，但是受制于制订税收优惠的法律主体资格问题，所以采取的变通办法。如前所述，此法具有普遍适用性，但是对补贴幅度也有一定的局限性，这个下文再详细分析。主要分为“面上口径”

和“一事一议”。前者是对外公开承诺的补贴比例，后者是在洽谈某些特定项目时，为企业量身定制的方案。

二、补贴产生效应及对各方的影响

1、对地方政府而言，无论采取哪种补贴方式，地方政府必定是经过计算，所投入的补贴能从后期的收益中收回（极端情况下收入小于补贴的“赔钱赚吆喝”行为暂不讨论），上述第四种补贴手段是根据税收贡献按比例返还，地方政府更是“稳赚不赔”。另外，招商引资而来的有较大正外部性的企业，除了在地方政府的财政收入上有较大提升，对当地的促进就业、刺激服务业等也有正面效应。

2、对产业结构而言，前三种补贴方式有特定的对象，对享受补贴者有一定门槛，所以对产业结构的调整有着推进作用（暂且不论是优化调整还是盲目调整）。因为对特定行业的补贴会产生一定的集聚效应，让特定区域内的特定行业有低于行业平均成本的优势，在趋利的经济人选择下，会吸引到一定量的企业。补贴项目若是立足于自然资源禀赋，那么会有效结合地方特点，发展有特色、难以复制的特定产业。补贴项目若是立足于造成规模效应，也可能会聚集一批类似企业，从而达地方政府的预期目的。

3、对企业而言，最直接的收益就是得到补贴，经营成本低于行业平均水平。另外，还有由于地方产业规模扩大获得的效益。当然，为了享受补贴，也有一定成本，例如在厂址的选择上、公司的周边环境上会受到约束，但其中的得失由企业根据自身情况自行斟酌并作出决策。

三、存在问题

1、影响了市场机制，产生不公平

财政资金介入自由市场，对市场配置资源的作用产生了一定的扭曲，并且于此过程中产生了不公平。根据斯密所说，市场会用“看不见的手”调节各个经济体的行为，最终趋于最优。一旦公共部门的资金介入，在“看不见的手”之外，又产生了一双“看得见的手”，根据人为意志影响甚至操纵经济发展，对资源的配置产生影响。另外，对参与市场竞争的公平性也有影响。公共部门按理说只要在公共产品供给上出资即可，一旦介入对企业的补贴，会产生不公平。

当然，这里仅仅从经济学角度讨论市场资源配置和公平正义问题，并不是否定补贴对经济促进的作用。因为地方政府正确的引导确实可以有效避免地方经济发展走弯路。例如，在区域产业优势尚未被明确时，会存在盲目投资，经过一定时间的摩擦期之后，理性经济人会进行产业调整，确保微观经济体适应区域特点。而地方政府的正确决策并加以引导的话，可以绕过其中的摩擦期。从结果看，可能是比较可喜的，但是单纯从经济学领域来看，其过程中的公平性得不到体现，其配置过程是人为的，并非“纯天然且完美”的市场选择的结果（我有强迫症，认为那样的经济运行很美，所以这样形容缓慢达到均衡的过程，请见谅）。简而言之就是“纯天然经济生态结构”和“人工经济生态结构”的区别。

再次重申，本段的观点不是否定结果，而是从经济学角度谈对资源配置所产生的影响和整个过程中产生的不公平性。

2、政府决策的准确性难以保证

正如上文所说，如果地方政府在充分调研后，作出正确的决策，姑且不论其过程，也不论是否违背市场规律，其结果可能是成功跳过市场缓慢地、自发地达到均衡的过程，直接形成比较好的产业结构。但是如果决策有误的话，可能对地方经济造成多重打击，非但前期补贴难以收回成本，还浪费了发展时间，唯一的收获可能是很多闲置厂房和烂尾楼。

从产业经济定位来说，结合地方的资源禀赋更有生命力，而且具有不可复制性，但是必须也要看清整个市场的供求关系，未必适合地方资源禀赋的行业就是市场需求旺盛的行业。另外，“无中生有”的产业定位受地域限制小，但是有可复制性，被替代性强，而且也容易盲从市场潮流。成功的案例有横店影视城和海宁皮革城，两个地方与影视、皮革几乎没有任何关系，但是就是通过地方政府的引导，发展成为全国闻名（至少长三角闻名）的地域经济特色（因时间和资料所限，两者所在地的地方政府以何方式补贴和扶持尚未深入调研，若举例不当请谅解）。相反的，一窝蜂发展而最终人去楼空的动漫产业园、某地新兴工业区烂尾的星级酒店比比皆是，这都是决策失败的例子。

3、具体操作中缺乏规范性制度且自由裁量权过大

因为考虑到各地特殊情况，对于财政补贴很少有全国性的规范（真正全国性的规范就是税收优惠了），地方政府有着很大的自由裁量权。一方面是补贴的立项过于自由，存在着首长意志大于经济规律的现象。另一方面是对于特定大项目的补贴突破“面上口径”，在“一

事一议”的决策过程中过于自由。缺乏规范性制度和自由裁量权过大，容易在具体执行时缺少参照标准，不同时期的对象或者同一时间的不同对象可能享受完全不同的补贴，缺乏纵向和横向的公平。而且，上文说到一些产业园区，“原则上”有准入门槛，但是在实际操作中，地方政府在财政收入的利益趋势下，某些与立项时候期望不相符合的项目，也会被准许进入某些产业园区。

此外，绝对的权力导致绝对的腐败，过大的自由裁量权是权力寻租的最好土壤，最终结果可能是底线一降再降，补贴力度一提再提，而“超额补贴”成为补贴幅度的“拍板人”、招商引资“中介人”和企业实际掌权者囊中之物。

4、财政收入无效流动，政府收入无故被侵蚀

如果财政补贴是建立在引导产业结构调整、强化地区资源禀赋，那尚有可取之处。但实际就上更广泛存在的是一种财政收入的无效流动。在此，介绍一下一种招商模式：此模式的招商对象是可以忽略经营地址的企业（就是经营地的选择并非为了享受地区资源禀赋，并非为了享受特定行业的规模效应），甚至是在注册地址仅仅有一个所谓“总部办事处”，日常经营场所不在一处的企业。这种企业，其所谓的“总部办事处”设立在哪个地方对其经营毫无影响，但是直接影响所产生税收的归属。这种企业流动带来的财政收入流动，对整个国家而言，毫无增幅，仅仅是不同县市、不同乡镇之间收入的流转而已，但是对涉及到的县市、乡镇，却是有着“非凡意义”的，因为直接关系到当地的财政收入。

就其根本原因，是我国税收按照比例分成的制度造成的（本段讨论的一个假设前提就是招商的对象都是上段所述的企业，即经营地与注册地分离的企业）。这个主要是地方实得财力的分配问题，地方税以及共享税中地方分得的部分，是按照一定比例分配给各级政府的，这样的好处是某些应税行为占用了地方资源，税收分成是对地方的一种补偿，另一方面就是能够鼓励地方加大经济发展的建设力度，因为地方实得财力与经济发展直接挂钩。但是其副作用就是各地没有大局观念，各自为阵，想尽一切办法为了提高地方实得财力，甚至背离地方资源禀赋而发展分得财力较多的行业。在乡镇的政府制订财政补贴方案时，一般都将自身分得的财力中划出一部分以补偿形式返还给企业。作为企业，当然乐意，对于政府来说，虽然返还了很多甚至是大部分，但是聊胜于无。其最终结果就是各地为了吸引上述所说的“财政收入无效流动”而陷入恶性竞争的补贴怪圈。甚至会出现得到补贴的企业、招商中介和地方政府三者中，地方政府实得财力最少的现象。但是对于乡镇而言，再少也比没有要强，因为如果自己不让步，企业就会注册到其他乡镇去。对于处于竞争关系的乡镇的共同上级——县市而言，根据财力划分的规则，企业在自己下属乡镇间流动，对本级政府而言，没有影响，也就是所谓的“无效流动”，但是如果从其他县市吸引到企业，那便是“盈利”。同样的，对于再上一级政府而言，也存在“无效流动”和“盈利”两种情况。于是乎，默许下级政府采取财政补贴来招商引资的话，最优后果就是“盈利”，即从同级其他政府处吸引来投资者。最差后果也不过是投资在下属政府间“无效流

动”，对于本级政府而言，没有损失。而不采取此种招商方式，而其他的同级政府采用的话，最优结果就是原本在自己处的企业还是在自己处，而最坏结果就是被其他同级政府吸引走。这是一个很简单的博弈，其均衡状态必然是默许下级政府采取税收返还的财政补贴方式，而下级政府补贴的限度一般都是在自己实际分得的财力范围以内。其结果就是，各个基层的地方政府为了利益最大化，一定会采取税收返还的补贴方式，然而对于各级政府的总体收入而言，是大大的被侵蚀了。这个和著名的囚徒困境有异曲同工的感觉。

四、建议

1、让更高级别的政府作为发展规划的决策者

如上文所说，地方政府制订发展方针，采用补贴方法时，一般都从自身出发，可能考虑资源禀赋，可能考虑规模效应，可能仅仅是头脑一热而跟着“潮流”，只有让更高级别的政府进行整体布局，才能在一定区域内有效利用资源，形成规模经济，避免重复建设。至于这个“更高级别”的政府，有多“高”，要找好平衡。因为级别过低的决策者难以回避上述问题，而过高的话，难以掌握一线的实际情况。好在本文并非制订规范性文件，仅仅是进行一个讨论。

2、从法律法规层面规范地方财政补贴这一行为

2014年底至2015年初，传得沸沸扬扬的62号文件有要对各类补贴进行规范和清理的意味，而后来又出台了25号文件，不多加评述了。笔者认为，财政补贴在一定环境中确实有必要，但是一定要有法律级次较高的制度来作为约束，避免太过自由，太过随意。权力寻

租和腐败只不过是一方面，更大的负面作用是口径不一致造成的不公平。

3、改进各级政府间财力分配制度

在此，并不谈“改变地方官员政绩观”等等很虚的东西，因为真正好的制度会让人为了自己的利益而做好事。只有改进各级政府之间的财力分配制度，才能避免出现上级政府默许下级大搞“伤筋动骨”的招商引资，而下级政府对此也是乐此不疲。至于具体方案确实比较困难，这么多的智囊团都未拿出方案，笔者在此也仅仅提一个概念吧。