关于技术创新政策体系的思考

科学学与科学技术管理20卷1999・第4期

关于技术创新政策体系的思考

●中科院科技政策与管理科学研究所连燕华

什么是技术创新政策?创新政策在发达国家也是一个比较新的概念,学术界尚无统一的定义,国内外学者从不同的角度对技术创新政策进行了研究,提出了不同的定义。英国学者罗斯韦尔认为,创新政策是指科技政策和产业政策协调的结合。它是一个整合的概念。法国创新政策专家高丁则认为,创新政策与解决当今世界最重大的经济问题最密切相关,人们还未广泛认识到这点是因为还未完全理解创新的本质和政府对促进创新的作用,他认为创新政策应包括如下三个框架:支持创新者、技术文化、减少创新障碍。80年代初,O ECD组织的科技委员会提出,发展创新政策的目的是要“把科技政策与政府其他政策,特别是经济、社会和产业政策,包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体。”中国科学院政策与管理研究所罗伟等人的定义与O ECD的定义基本上相同,即“把创新政策看作是科技政策的重要组成部分,与经济政策和产业政策紧密相关,包括能源、教育和人力资源政策的整合,而将科技政策与工业政策中有关推动创新的部分作为创新政策的核心。”由于O ECD的定义出自于该组织的科技委员会,中国科学院政策与管理研究所亦属于科技政策研究机构,因此可以看出,一些关于创新政策的定义比较强调科技政策在创新政策中的重要性,同时强调科技政策与其他相关政策的协调和整合。另一方面,也有一些专家比较强调创新政策与经济政策的关系,如国务院发展研究中心的鲍克认为:“创新政策是政府为鼓励技术发展和其商业化以提高竞争力的各种社会经济政策的总和,它处于经济政策的中心位置,直接鼓励创造与变化。”这两种类型的定义共同点都是在原有政策体系(如科技政策、经济政策)的基础上进行扩展,并与创新有关的其他政策相整合。除此之外,还有一种类型的定义是将创新活动看作一个实际存在的社会活动实践,将与这类活动有关的各种相关政策定义为创新政策。如黄顺基等人在研究企业技术创新时把技术创新政策理解为:“政府旨在促进工业技术创新而采取的各种直接的和间接的措施。”东南大学的叶明对这个问题也提出了自己的看法,他认为:“要真正有效驱动技术创新,通常仅仅依靠市场机制,或者仅仅依靠隐含在科技政策与经济政策中的某些内容,显然是远远不够的。所以,有必要发展一种内容上综合的、逻辑上自恰的、专门研究驱动技术创新的宏观控制手段———政策环境。这里所说的政策环境,目前尚无严格定义,我把他理解为旨在驱动技术创新发生、运行、扩散全过程而采取的各种直接和间接的政策与措施。”

通过对技术创新政策的各种不同定义的分析,我们可以看出,虽然各种不同的定义存在概念上宽与窄的差异,但也存在一些重要

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共同点:

其一是强调技术创新政策涉及许多不同的政策领域和现存的政策体系,如科技政策、经济政策、社会政策等,而不仅仅局限在某个现存政策体系之内。

其二是强调“整合”,即技术创新政策不是某些单项政策的简单相加,而是各种相关政策的有机整合。

其三是强调政策的对象,即强调技术创新政策包括了以技术创新活动为对象的各种相关政策措施。

应当指出,技术创新政策不等于科技政策和经济政策,也不是科技政策和经济政策各自一部分内容的简单相加,但显然应当包括科技政策与经济政策的一些具体的措施和手段。

从政策科学的基本原理可知,政策是由四个基本要素构成。这四个基本要素包括:政策主体、政策对象、政策目标和政策手段。一般而言,政策的定义是政策主体采用某种政策手段,以实现某种政策目标的行动。因此,笔者认为,技术创新政策是一个政策体系,是一个国家为促进技术创新活动、规范技术创新行为而采取的各种直接的和间接的政策与措施的总和。

这样的定义提出了如下几个重要的思想:

一是强调了技术创新政策是个“政策体系”,既然是个体系,就必然意味着其组成部分的有机联系,意味着协调和整合,强调技术创新政策自身是个体系,也就是说技术创新政策不等于科技政策,不等于经济政策或产业政策,也不等于科技政策与产业政策简单相加。

二是在强调以促进技术创新为目标的同时,也强调了规范技术创新行为,也就是说技术创新政策除了要从正面促进和推动创新活

动外,还必须对创新活动中的某些行为进行必要的引导、干预和限制,这一点在我国社会主义市场经济体制的形成与完善过程中尤为重要。

三是强调了政策手段与工具及其实施方式,包括直接的和间接的,其实政策和措施本来就包括这两种方式,这里专门提一下,主要是考虑在我国过渡经济条件下,政府的职能和管理方式都将发生较大的变化,政策及其实施方式应适应这种变化,在推动技术创新活动中注意政府职能、在国家技术创新系统中的角色和各种政策实施方式的调整。

四是强调了技术创新政策是各种有关政策的“总和”,即技术创新政策体系是以技术创新活动为对象构架的,凡涉及技术创新活动的各种政策都应纳入这个体系,并与其他政策形成有机的结合。

当然,对技术创新政策进行这样的定义并不表明我们认为这样定义最科学,而是想提出一种可供讨论的说法,还希望引起各方面专家学者和管理人员的重视和思考。

目前,学术界对技术创新政策的存在并无异议,但对于技术创新政策是否是一个政策体系,尚存在不同看法。笔者提出技术创新政策是一个政策体系的看法,也就是认为与技术创新活动有关的各种政策措施应当按照有机整体的思路进行构思,使各种政策工具所对应的政策目标之间、各种政策工具之间,以及各种政策目标与政策工具之间实现整合与统一,因为任何政策体系都是由集合在一个统一体里的政策目标与政策工具所组成的。与科技、教育、经济政策体系一样,技术创新政策体系也必须建立在正当性、一致性和可行性的基础之上。一般情况下,任何一个政策体系所对应的都是一种特殊类型的人类社会活动,涉及到许多社会组织、利益集团和个人,为了根据不同的历史条件和理想

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目标对这种社会活动及其所涉及的各行为主体进行调节,使得政策体系常常包含多种政策目标,每个政策目标的实现又必然涉及到多个政策工具。政策目标之间、政策目标与政策工具之间、各种政策目标之间、各种政策工具之间都可能存在矛盾和冲突,需要进行协调、选择和优化配置,使各种政策目标和政策工具在总体目标方向上形成一致,实现政策效果的总体最优。因此,在政策体系的三个基本条件中,一致性问题是最复杂的问题。

笔者认为技术创新政策是一个政策体系,也正是鉴于以往有关技术创新的政策都是来自于不同的政策体系,特别是科技政策体系和经济政策体系。由于我国体制上的原因,科技系统与经济系统存在着脱节现象,两大政策体系从政策主体、政策客体到政策目标和政策工具上都存在一定的封闭性。技术创新活动涉及到科学、技术、教育、经济、文化、政治、军事等多个方面,涉及到不同的利益集团,因而在政策目标与政策工具的一致性方面有更高的要求,而各大政策体系受基本目标和所针对的社会活动类型的影响,提出的与技术创新活动有关的政策之间存在不一致性,使技术创新活动受到一定影响。

从技术创新活动的实践上分析,将技术创新政策作为一个政策体系进行研究,有利于解决好各政策目标和政策工具之间的一致性问题。目前我国宏观管理体制和宏观政策的制定与实施都是按照社会活动的大类进行划分的,并且已经形成了相对封闭的大的体系结构,如教育体系、经济体系、科技体系、文化体系、国防体系等,各大体系根据各自对应的社会活动的特性和国家目标,形成了各自的管理体系和政策体系,但这种结构在跨体系社会活动的处理上效率较低。例如,科技体系常常是按照技术推动模式认识和影响技

术创新活动,相关政策目标主要指向技术供给,其政策的影响限定在与技术创新活动相关的上游和生产要素中的某一种要素(技术);类似地,教育系统主要涉及另一种要素,即人才。而技术创新是生产要素的新组合,需要多种要素,且各种要素必须有机组合,如果单项要素的供给政策互相在一致性方面存在问题,则虽然某一政策的目标(如增大某一单项要素的供给)能够实现,但并不能达到整体的目标,只能增加各大系统之间关于谁承担总体效果不好责任的争论(如关于“面向”与“依靠”的争论)。

为了迎接知识经济时代的到来,使经济增长真正实现两个转变,必须在大力发展科学技术的同时,促进科技同经济与社会的全面融合,必须大力开展技术创新活动,这就要求尽快建立面向技术创新活动的新的政策体系,将有关技术创新活动的各种政策进行整合,将分散的政策(包括政策目标和政策工具)集中统一起来,以实现技术创新政策体系的总体目标。

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