关于工程监理行业发展的几点思考

关于工程监理行业发展的几点思考
『2008-1-17』
为配合济南市建设委员会对我市工程监理市场的调研，推进建设部令第158号《工程监理企业资质管理规定》和发改价格[2007]670号《建设工程监理与相关服务收费管理规定》的贯彻落实，并为我公司开展业务工作打好基础，我公司在2008年1月15日组织召开了一次中层以上管理干部会议，认真学习《关于开展工程监理调研工作的通知》，对目前工程监理行业现状和存在问题，监理企业生存和发展环境及队伍整体素质情况，大家踊跃发表意见和见解。

在会议过程中，大家均充分肯定了我市十多年来推行工程监理制所取得的巨大成绩，大家一致认为市领导及各有关部门对建设工程监理工作十分重视，市政府推行监理制起步早、发展快，有力地促进了工程项目管理体制的改革，使传统的自筹、自建、自管的工程项目管理模式，逐步向社会化、专业化、现代化的管理模式转变，从而加强了建设项目的科学管理，提高了工程质量和投资综合效益，并造就了一批建设工程监理人才，监理队伍从无到有、从小到大，有了很大发展，已基本形成开放、竞争的市场格局，监理法规标准体系也已初步建立，并在逐步完善。

与此同时，大家着重反映了当前建设工程监理行业存在的突出问题和不足，提出了不少好的监理环境综合治理的意见和建议，并积极为市建委开展工作献计献策。

现将大家反映的主要问题及意见、建议报告如下。

一、当前工程监理行业存在的主要问题和突出矛盾。

我市工程监理企业向项目管理企业转型过程中面临的问题。

建设部令158号文和发改
价格[2007]670号文对我市工程监理行业的发展影响。

（一）监理队伍不适应建设市场需求
1．监理人员总量相对不足
根据党的“十五大”提出的到本世纪中叶我国基本实现现代化的战略部署和党的“十六大”和“十七大”提出的全面建设小康社会的奋斗目标，在今后相当长一段时期内，基础设施建设仍将保持跨跃式发展的势头。

庞大的基础设施建设市场需要大量的设计、施工、管理技术人才，同样也需要许多懂技术、懂经济、懂管理、懂法律的监理人员。

随着各地经济的发展和对基础建设的投入，建筑业的发展有目共睹，与此同时，对建筑业人才需求喊“渴”喊“缺”之声音不绝于耳。

以北京为例，据北京市人事局最新调查，新世纪前5年，不包括党政国家机关，北京人才需求量位居前十五位的专业中，建筑工程人才排在第一位。

奥运会申办成功大大加快了北京的城市建设速度，大规模的城市建设无疑带动了建筑业、房地产业的人才需求，从2003年到2007年是建筑人才需求的黄金期，今年人才的需求将是去年的5倍。

最需引进人才的专业就包括工程监理。

我市，大规模的棚户区改造、经济适用房的建设、旧村改造、大学城的建设、高新技术开发区的建设都将需要大量的高科技监理人才，我市又成功取得2009年第十一届全运会的举办权，对建筑业人才的需求也更加旺盛，具有认证资格的专业技术人才和管理人才将更紧俏，外地优秀建筑设计人才和监理人才将更多地进入我市建筑行业人才市场。

但是，按照我国现行的工程监理制度对监理人员配置数量的规定，目前持有监理工程师岗位证书的监理人员数量，远不能满足工程建设监理的需要，据了解，社会监理的持证率不足20%。

况且现有持证人员中约有1/3以上不在监理岗位从事工程监理工作，“做监理的无证，有证的
不做监理”的现象仍普遍存在。

持证监理人员不足，从业人员是导致监理市场不规范的原因之一。

2．监理企业发展参差不齐，行业整体素质不高
十多年来，工程监理企业虽有较大发展，为工程建设事业作出了贡献，有些监理单位还曾被评为国家、部和省的先进集体，获得过各级主管部门的表彰，但就总体而言，尚存在队伍发展参差不齐，整体素质不高的问题。

主要表现在:一是监理人员结构不合理。

目前监理队伍中30～50岁年富力强、有丰富经验和预控能力、职业道德好的高水平监理人员偏少，而年老体弱的退休人员和刚出校门缺乏监理知识和实践经验的年青技术人员较多，青黄不接，形成“两头沉，中间轻”的状况，还有些监理人员不是搞工程建设专业的，尽管有职称，但专业不对口、经验不足，影响了监理工作的服务深度和工作质量。

二是具有高级技术职称的监理人员太少，队伍骨干力量薄弱。

三是临时聘用的编外的“游击队员”多，监理队伍不稳定，导致了监理人员职业化程度低，增加了管理的难度，影响了监理队伍整体素质的提高。

四是有相当一部分监理单位制度不健全，岗位职责不落实，管理松懈。

致使一些监理人员行为不规范，监理工作不到位，施工检测和实验资料不能及时签证，工程计量支付不能正常进行等。

五是某些监理单位自律意识不强，虽订有廉政纪律，但教育防范不力，廉政制度形同虚设。

少数监理人员缺乏责任心和职业道德，在监理工作中“监而不理”、“吃拿卡要”，或与施工单位串通一气，弄虚作假，严重损害了监理形象。

3．监理企业内部考核与管理不严﹑人员流动无序
有些监理单位，片面追求自身的“发展”和效益，利用单位的高资质条件，承接了过多的监理项目，大大超过了自身的实际承受能力，在向
社会大量招聘监理人员过程中，由于把关不严，致使一些水平低、素质差的人员混入监理队伍，甚至有的监理人员在某项目或某监理单位被开除后，又马上被其他监理单位聘用在别的项目上岗；还有一些有经验的监理人员，经常换单位，或在多个项目同时上岗，致使监理人员到位率低；有些高级职称人员较少的监理单位，为了满足业主的要求，不考虑专业是否对口，外聘大量社会闲散非工程专业的高职称人员来监理工程，出现了“高职称，低水平”的监理现象；有的业主违反国家有关规定，不论工程类别高低，在招标过程中一味要求只有甲级资质监理单位才能投标，从而使监理市场的竞争处于垄断化，甲级单位承担的任务过重，而其他资质等级的监理单位不论其实力如何，却无权介入，也在一定程度上造成监理人员盲目无序流动和弄虚作假现象的发生。

（二）监理市场不规范
虽然经过十多年的发展，工程建设监理市场已初具规模，但尚处于发育阶段，市场机制尚不完善，调节机能还较脆弱，监督管理不力，尚有不少问题亟待解决。

造成监理市场不规范的因素很多，它与各部门体制不顺、职责不清、管理不到位、行政干预以及监理单位素质差、行为不规范，特别是有些业主行为不规范等都有关系，是这些因素的综合反映。

1．有些业主对工程监理的认识、理解和支持不够
工程建设推行监理制虽已十多年，但仍有一些业主对监理制的认识深度不够，仍习惯于以往的管理模式，习惯于亲自指挥，将监理单位视为自己的下属单位，把业主与监理单位之间的合同关系看作是领导与被领导的关系。

有的业主把监理既当招牌又作挡箭牌，监理应有的职权不赋予，而一旦工程出现了问题，业主往往又不承担任何责任，将责任推
向监理人员。

在监理取费方面，有的业主对监理工作的认识往往忽视了其政策性、知识性和技术性，将复杂的有一定风险性的高智能技术服务，等同于劳动力输出，对监理过程中应投入的人员和为保证监理工作正常开展必须提供的基本条件及所需支出的费用等重视不够，认为报价越低越好。

2．政策法规贯彻落实不到位，资质管理较混乱
多年来，为全面推行工程监理制，加强监理队伍的资质管理，培育和规范工程建设监理市场，我市陆续出台了不少监理政策法规，2006年12月11日经建设部第112次常务会议讨论通过的《工程监理企业资质管理规定》已于2007年8月1日起施行，但各区县对这些政策法规的贯彻落实却不尽如人意，导致社会监理的定位不够清晰、准确，监理工程师的地位和作用发生扭曲，资质管理薄弱，市场秩序不规范等现象的产生。

有些区县的业主与监理单位合署，一套人马两块牌子，主管部门领导在监理单位兼职，利用自身的“优势”干扰市场竞争机制；有些区县的主管部门执法不严、管理力度不够，清退机制运行不正常，对一些监理工作不到位和违规的企业没有及时严肃处理，致使监理工作质量得不到保证，以及有的企业扛大牌、卖资质、挂靠、非法分包、转包、各种资质等级的企业鱼龙混杂，都在一类工程上搞监理等不良行为屡禁不止，时有发生。

3．监理招投标不够规范
一是招标文件编制不规范、不统一，随意性大。

有些业主往往把一些不利于业主的条款从文件中删除，招标文件本身就存在不公正性，甚至将施工招标文件中的一些条款用在监理的招标文件上，不符合监理企业的实际情况；有的监理招标文件编制不严谨，对监理的职、责、权定
位不明确，监理工程师可行使的权限与其应承担的责任不一致；有的招标文件无视设计标准和技术规范要求，随意提高工程质量标准，片面强调“精品工程”等主观要求，不但提高了施工难度，而且也提高了监理工作的难度。

二是公告发布不规范，且发布公告的时间多在周末，致使很多监理企业无法及时获取或根本无法获取招标信息；有的业主为了确保投标时的人员和中标后的人员一致，要求监理企业将部分原件存放业主处。

三是有些业主出售招标文件、资料收费偏高，且投标保证金、履约保证金的收取大大超过有关规定。

四是招投标行为不规范，主要表现在四个方面：①存在片区保护主义、暗箱操作和虚假招投标现象。

有些项目，中标单位早已内部定好，招投标只是走走过场，没有什么实质意义；以前常出现在施工招投标中的中介人，近年来也在监理市场露出端倪，在投标时，中介人会告诉你应和当地哪家监理单位合作或经过他中介才有希望中标。

②有的业主不能客观认识工程建设的周期，普遍存在赶工期情况，造成施工图设计粗糙﹑工程造价出入大，工期不合理等现象，使监理单位编制监理费用缺乏可靠的计算依据。

③有些监理单位在招投标过程中存在弄虚作假行为，标书中的监理人员资质水平虽符合规定要求，但中标后实际进场的却只有为数极少的持证监理人员，而大多是一些素质不高、专业技术不精的人员，大量实习生、见习生甚至非专业人员从事现场监理，只有监理员资格的人员担任监理组长，出现了“一流队伍投标﹑二流队伍进场、三流队伍监理”的不正常现象。

④尽管按照招投标管理办法的有关规定，但实际评标时却往往一锤定音，这就会使那些综合实力、业绩和信誉欠佳，但只是报价偏低的监理单位中标，不仅偏离了公正、公平、择优的原则，而且必然会对监理工作的质量造成不良影响。

4．监理费用偏低且拖欠严重
目前根据2007年5月1日起施行发改价格[2007]670号《建设工程监理与相关服务收费管理规定》文规定的施工监理服务收费＝施工监理服务收费基价×专业调整系数×工程复杂程度调整系数×高程调整系数×（1＋浮动幅度值），仅就一般（Ⅰ级）的项目来说，工程复杂程度调整系数为0.85，建筑类工程的专业调整系数为1.0，海拔高程2001m以下的高程调整系数为1，浮动幅度向下20%。

也就是说一个投资1000万元的一类工程监理服务费最低应该约为20.5万元，而现在透明的市场价约为5万元，仅为法律规定最低值的四分之一。

由于监理费低，造成现场设备配置差，监理人员的生活和办公条件差，人才流失。

即使是在这样低的费率下，有的监理单位的监理费用还被拖欠，此外，监理单位在一些项目中交付的保证金，有些业主往往也以种种借口不能及时返还，甚至不予返还。

5．监理单位恶性竞争
一些监理单位为了企业生存和避免人才流失，在投标时，为达到中标目的，以比现行监理取费标准还要低的标价进行恶性竞争，大打价格战，压价抢标、低价中标的不良现象严重存在，导致中标单位最终投入到监理项目中的人员﹑设备等达不到投标承诺的标准，也给监理工作的正常开展带来了极为不利的影响。

6.违反国家和建设部的有关规定，搞变相的内部监理。

有些业主抽调人员组成总监办，甚至有的除成立总监办外，还成立项目监理部，对各标段监理工作及其人员进行直接领导和管理，并从本已很低的监理单位的监理费中扣取数额不小的管理费。

这不仅变相削减了监理服务费，而且使监理业务分工不明﹑职责不清，削弱了监理人员
应负的责任和作用。

（三）监理单位的生存和发展环境堪忧
由于业主对监理工作作用的认识尚未到位，对监理的综合管理行为缺乏了解，再加上有些监理单位自身素质差，使业主不放心，不愿充分放权给监理人员，导致监理职责不落实，实际上“三控二管一协调”仅局限于施工阶段的质量控制上。

同时由于业主对监理费无原则的压缩，监理费用仅能维持支付监理人员的工资，因此，一些监理单位只好降低监理人员工资或监理人员素质要求，来维持监理单位的经营，难于做大做强。

在这种情况下，有些总监理工程师的待遇不及一般设计人员的待遇，也不及项目总工程师的待遇。

据了解，我市一类民用建筑工程的设计费约为18元/m2，一般情况下两人一周内即可完成设计图纸，而此类工程的监理费约为7元/ m2，而且也要配备两人以上历经一年多的时间方可满足工程的需求。

监理人员责任大、待遇低，给监理单位的生存和发展带来极为不利的影响。

另外，一些工程项目的实施条件（征地、拆迁、资金筹措等）和中标单位的施工队伍素质，很难满足工程的需要。

在这样的条件下开展监理工作，非常艰难，工程的质量、费用、工期难以控制。

有的工程项目资金缺乏保证，工期一拖再拖，或由于资金、征地、拆迁诸原因，工程经常中断，监理工程师难以连续的控制工程质量；垫资施工的工程，监理工程师的计量支付权更难以落实。

有的工程项目因施工队伍素质低，缺乏基本的施工知识和经验，也不了解监理程序，使监理工作难以规范。

有的工程分包现象严重，有的工程层层分包，最后进场的是一些既无资质又无机械设备的施工队伍，为确保工程质量，监理人员无奈充当起了施工员、技术员、质检员。

有的工程项目由于中标价过低，不仅保证不
了正常施工工艺，施工单位还企图通过偷工减料或工程转包等手段获取利润，常与监理人员发生矛盾，而有些施工单位与业主有关人员关系密切，无视监理人员的指令和意见，甚至还有个别施工单位与社会黑恶势力勾结，威胁坚持原则的监理人员，使工程监理人员开展工作非常艰难。

在以上情况下，对于工程拖期或出现难以达到要求的标准，业主却往往不承担自己应负的责任，将责任归之于监理单位，使监理单位成了“替罪羊”。

并且，对于非监理原因而延期的工程项目，业主往往不给予监理费用补偿。

对此，有的监理公司的经理形容说，监理企业像“风箱里的老鼠，两头受气”。

平行试验检测是监理人员进行质量控制的重要措施和手段，但所需费用较高，而大多数业主却对此项费用支付较少或不予支付，使监理企业负担加重。

座谈中，不少同事还提出了施工安全管理的责任与权属以及监理企业税赋过重等问题。

确保施工安全是与确保工程质量同等重要的问题，也是建设各方责任主体共同的目标。

按建筑法规定，施工现场安全问题，由施工企业负责。

监理人员应在日常工作中经常检查、督促施工单位落实各项安全制度和措施、切实做好施工安全工作，但必须明确安全生产管理的责任主体是施工单位，不应是监理单位。

现行监理规范没有明确规定监理有安全生产管理的权限和责任，许多业主也没有真正赋予监理人员管理安全施工的权力，更没有支付监理单位相关的费用，但目前不少业主却要求监理人员承担安全施工方面的义务和责任，在事故处理中对监理人员的处理过重。

综上所述，目前监理单位的生存和发展环境不佳，令人担忧。

二﹑对我市建设行政主管部门在工程监理行业管理方面以及工程
监理企业如何进一步提高服务水平的建议。

1．清理与现行法律法规及不相适应的规章制度和标准。

一是建议市建委根据建设工程监理行业现状和存在问题，组织专人对现行的工程监理单位和监理工程师的资质管理办法、施工监理招标投标管理办法等规定进行完善和修订，尽快出台新的相应的管理办法；二是开展对现有规范性文件的清理，对不符合国家﹑部有关规定的应进行修改，对不够完善的应尽快增补和完善；三是切实加强建设工程监理法规制度的贯彻落实工作，依法办事，严格执法，加强日常管理和执法检查，对违法行为严肃查处，使监理工作能沿着制度化﹑规范化的轨道健康发展。

2．加强对监理单位和监理人员资质的动态管理。

一是对已取得资质的监理单位，要切实做好年检核查工作，形成“有进有出，有升有降”的动态资质管理机制；二是严格按照资质管理办法的有关规定，把好资质审批关。

对于非监理单位人员，资质审批要从严掌握，并要杜绝资质审批过程中的各种不正之风；三是尽快建立监理工程师和专业监理工程师的分级考试制度，提高监理人员的市场准入门槛，以克服传统审批制度的弊端和论资排辈现象，保证监理人才选拔的客观公正性，并解决供求矛盾；四是加强对监理人员业务能力、监理业绩和职业道德的考核检查和资质复审，建立个人业绩和信用档案，加强动态管理，对能力强、业绩好、职业道德好的监理人员，给予升级或以一定方式进行表彰，对不合格人员要坚决予以除名；五是要尽快建立完善全国性的动态信息网，对监理单位和监理人员进行计算机科学建档，便于有关部门、单位及时查询、统计及动态管理。

3．加强对监理市场的动态管理，进一步优化监理市场。

一是严格监理资质审查、审核，合理规范监理企业和监理人员的市场准入标准和资质登记制度，把好市场准入关；二是严格按照《招标投标法》的要求，结合施工监理的特点，组织好招投标工作。

要规范监理招标文件的编制和招投标行为，改进监理评标工作，确保评标的公正性；三是鉴于业主行为是影响监理市场秩序的关键因素之一，建设对项目法人的技术、管理人员实行与监理人员对等的市场准入制度和资质管理制度，并加强对项目法人执行工程监理制度的考核检查，以规范业主的行为；四是制定招投标相关规定或办法，使监理单位在投标时监理服务费报价有一个合理的标准作依据，以避免低价抢标、压价定标现象的发生；五是规范监理人员的聘用，实行监理人员项目登记制度，制止一些监理人员同时在多个项目上岗，改变有资格人员到位率低的状况及无序流动行为；六是加强项目监理现场考核，现场考核可分施工准备、施工、缺陷责任期三个阶段进行。

可将现场考核的评价，作为监理单位履约表现的重要指标和招标、评标、资质复查的重要因素；七是全面实行社会化监理。

项目总监办等各级监理机构必须由中标的社会监理单位承担，禁止项目法人搞变相的内部监理；八是根据监理行业的实际情况和特点，建议简化工程监理的招投标程序，减少或省略资质预审环节，使监理招投标工作既高效又能节省费用，减轻企业负担。

4．加强对监理人员的业务、职业道德的培训教育。

一是继续组织安排好常规的监理业务培训，使更多的工程管理、技术人员取得监理业务上岗资格；二是建议对现有监理人员有计划地分期分批地组织业务再培训，不断更新专业知识，提高职业技能；三是组织总监业务培训班和企业负责人研修班，提高监理队伍中坚力量的水平；四是监理企业要根据需要，有效地组织岗前专项短期培训和专项监理技
术研讨；努力提高从业人员的专业素质和技术素养，同时加强监理人员的职业道德教育和法制教育，努力提高监理人员的政治思想素质、法律意识、服务意识和敬业精神。

5．调整监理取费标准，改善监理队伍生存和发展环境。

一是建议我市有关主管部门根据发改价格[2007]670号《建设工程监理与相关服务收费管理规定》组织一次建设工程监理费用大检查，对野蛮压价投标行为作出严厉处罚；二是建立相关机制对招投标阶段进行合理公证监督，保证现行标准的落实到位；三是建议根据优监优酬的原则，对于监理工作搞得好的监理单位，业主可以适当提高一些监理报酬；对于由于提出了合理化建议，使工程投资节省、或工期缩短、或工程质量和效益提高的监理单位和监理人员，业主应给予一定的奖励。

6．建议我市建设行政主管部门组织设计监理试点，摸索经验，使工程监理逐步向施工前期拓展。

设计是工程建设的灵魂，工程质量首先取决于设计质量。

目前在施工过程中暴露出来的设计问题很多，根据试点情况，推行设计监理是确保设计质量的有效途径，也是工程监理制深化发展的趋势和任务之一。

7．对监理协会工作的意见和建议
1）要协助政府组织好监理行业发展政策的研究，积极探索新形势下监理工作的发展方向和任务，为政府主管部门制定监理法规和发展规划，提供咨询服务；
2）尽快制定行规行约，建立行业自律机制，规范行业行为，协调行业内部关系，以维护行业公平竞争秩序；
3）组织监理工作经验交流会、信息交流会和研讨会，推广先进的监理管理经验和技术，促进监理工作水平的提高；。