政府部门如何在公共危机管理中展开信息沟通

政府部门如何在公共危机管理中展开信息沟通

软文苌汪/

政府在应对公共危机时需要在内部和外部与多个对象开展信息沟通，其中面向社会公众的信息沟通最为关键。公共危机事件能否得到妥善处理，在很大程度上取决于政府能否与社会公众实现良好的信息沟通。因此，政府面向公众的信息沟通问题成为公共危机管理的一个重要研究领域。国外对于这一问题的研究起步较早。而我国直到2003年“非典”事件之后，随着国内公共危机管理研究的不断升温，政府面向公众的信息沟通问题才开始引起各界的共同关注，进人传播学、公共管理学、社会学、信息管理学等多个学科的研究视野，相关的研究成果逐年增多。笔者分别以“公共危机”、“信息沟通”、“信息传播”、“信息公开”、“舆情管理”以及“crisis communication”作为关键词，在CNKI系列全文数据库与EBSCO、Emerald与ScienceDi—rect(Elsevier)等外文数据库中找到与公共危机管理中政府面向公众的信息沟通的相关文献92篇，并从中筛选了30篇最具代表性的研究成果，在此基础上对这一问题的研究情况进行综述，找出存在的问题与不足，进而对该领域研究的发展方向提出建议。
2国外研究现状述评
国外对公共危机管理中信息沟通问题的研究，始于20世纪60年代中期。20世纪90年代，美国危机管理尤其是公共危机管理的研究更加深入。基于这一背景，更多学者投入到公共危机信息沟通的研究领域，其中除了管理学者，更多的是公共关系学和传播学的学者。国外有关公共危机信息沟通的研究，主要围绕如下三个主题展开：
2.1公共危机信息沟通策略
公共危机信息沟通策略是危机管理研究的热点问题之一，其主要研究内容包括危机信息沟通的原则与方式两个方面。英国危机公关专家Michael Regestar 曾在&isis Management一书中提出了著名的突发公共事件沟通“三T”原则：第一，以我为主提供情况；第二，提供全部情况；第三，尽快提供情况。这一原则至今仍被奉为危机信息沟通的圭臬。Jonathan Bernstein则侧重于从程序上研究危机信息沟通的策略。他将危机沟通划分为lO个操作性较强的步骤：①组建危机沟通小组；②指定发言人；③发言人培训；④制定危机沟通计划；⑤识别并确认公众；⑥危机预警；⑦评估危机形势；⑧识别关键信息；⑨决定沟通方法；⑩实施危机沟通。w.Timothy coombs的研究较为微观，他通过问卷调查发现，在危机沟通中使用视频或使用印刷品公布信息在效果上几乎没有实质性的区别。
2.2公共危机传播
随着传播学的研究视角被引入危机

管理，“crisiscommunication”更多地被理解为“危机传播”，并逐渐成为一个独立的研究领域。在传播学学者看来，危机传播不过是人类传播过程中的一种特殊形式，也可以从效果、媒介与受众等变量着手进行研究。其代表人物是美国学者Kathleen Feam—Banks，他将危机传播定义为“在危机事件发生之前、之中以及之后，介于组织和其公众之间的传播”。美国学者Surges D.Ll则提出了四阶段危机传播论，他认为有效的危机传播需要使所传播的内容满足公众在危机不同发展阶段的信息需求，并强调每一个阶段都应该有一种传播内容占据主导地位，且与其他阶段相关的传播内容也可以视情况使用。
2.3　突发公共卫生事件中的信息沟通
公共卫生事件在公共危机事件中最为常见，往往难于预测，对公众危害较大，因而国外对于突发公共卫生事件中的信息沟通问题也有较多的专门研究。Bar-uch FischhoffL认为要坚持以受众为中心的、意思明确的传播原则，否则公众在突发公共卫生事件中会感到更加惊恐和无助。印度学者Mathew Doily试图将公共卫生事件中政府内部沟通与外部沟通结合起来考虑，他介绍了南亚国家在突发公共卫生事件管理中通过信息技术保障有效信息沟通的模式，并指出了构建这种模式必要的两个组成部分，即公共卫生和灾难信息网络、互联网社区中心。这一模式能使这些国家内部和国家之间的信息、数据和知识在民族间、国家间以及地区问实现在线共享。Deborah C.GlikYs。在他的著作中说明了突发公共卫生事件信息沟通的一些基本原理，并借鉴其他类型的突发事件沟通，得到若干启示。
国外对于公共危机信息沟通的研究，主要是从传播学和公共关系学视角进行的探讨，不容否认，这些理论成果对于研究我国公共危机管理中政府面向公众的信息沟通问题有一定的借鉴与启示意义，但我国公共危机管理的实践背景和条件与西方国家并不相同，因而在全球化、信息化以及我国社会转型期的时代背景下，要将以美国为代表的公共危机信息沟通理论运用到我国的公共危机管理实践中，必须结合我国具体情况加以修正与创新。
3国内研究现状述评
国内有关公共危机管理中政府面向公众的信息沟通研究主要从公共危机信息沟通、公共危机信息传播、公共危机信息公开与公共危机舆情管理等角度展开。事实上，危机信息沟通与危机信息传播都源于国外“crisis communication"软文苌汪一词，都是强调在应对危机事件时政府与公众之间信息双向交流的过程。公共危机信息公开则专指在公共危机管理中政府向公众单向传送相

关信息，公共危机舆情管理指政府收集与分析公众输出的反馈信息，两者分别对应于公共危机管理中政府面向公众信息沟通过程两个方面。
3.1公共危机信息沟通研究
当前国内对公共危机信息沟通的研究，存在宏观与微观两种思路。宏观研究侧重于探讨公共危机信息沟通的机制，微观研究则侧重于探讨公共危机信息沟通的具体策略。
3.1.1　沟通机制　对于公共危机信息沟通机制的研究，大部分学者重点关注沟通主体之间关系的调整。例如，冯晓依照沟通路径，将政府、媒体、公众界定为公共危机管理中的外部信息沟通机制的主体，并提出通过改善三者间互助互动的关系构建和完善我国公共危机管理中外部信息沟通机制。陈世瑞在博士论文中对危机沟通的主体、客体以及第三人，亦即政府、公众、媒体，在危机沟通中的角色及其存在问题进行了剖析，认为三者关系多元契合在于价值取向问题，公共危机沟通的核心在于价值观认同。与此同时，也有部分学者试图从政府组织机构形式与运作模式优化的角度对这一问题进行探讨。例如，汤敏轩认为适度的组织机构整合是信息沟通机制的基础，首次从政府组织机构整合角度构建了一套以拉兹洛信息流程系统模型为基础的危机管理体制中信息流程模型，并结合我国实际，对模型的可行性和预期效果进行了分析。此外，还有部分学者注意到了法律与制度建设对于改善政府危机信息沟通的重要性。例如，赖英腾针对公共危机中信息沟通在主观认知、信息系统、沟通管理方面存在的障碍因素，提出了加强危机信息沟通制度化建设的建议。现有关于公共危机信息沟通的宏观研究主要从以上三个维度展开，已经具备了较为宽广的视野，但由于缺乏对社会现状、权力关系的深层反思与批判，因而在深度上还有待于进一步挖掘。
3.1.2　沟通策略沟通的策略直接影响公共危机信息沟通的效果，因而也引起了众多学者的关注。例如，吕孝礼研究发现，互联网和手机的出现为应急管理部门直接与公众沟通提供了必要的技术条件，充分利用各种网络平台与网络工具，绕开媒体直接面向受众的沟通可以拉近沟通的距离，减少沟通的信息误差。陈晓剑等的研究表明，要基于公共危机的生命周期和公众认知形成过程，了解危机状态下公众对信息的需求和期望，通过定制沟通信息的内容，帮助公众建立针对危机事件的积极认知，提高危机沟通的效率。吴小兵较为成功地运用归因理论与组织形象修复理论，根据危机的不同归因与发展阶段，分别提出了自然灾害危机、人为事故危机、公共卫生危机、冲突危

机与谣言危机的沟通策略，并指出政府在公共危机中选择合适的沟通策略，可以达到良好的沟通效果并有助于政府形象的恢复。杨秋菊首次提出，要在应急管理中整合人际沟通、组织沟通和大众沟通等沟通类型，实现信息沟通渠道的多样化，以实现最佳沟通效果。以上研究主要侧重于从改善沟通方式的角度来探讨公共危机信息沟通的策略，但事实上沟通方式并非影响危机信息沟通效果的唯一因素，公共危机信息沟通的效果还要受诸如政治体制与环境、社会文化因素、新媒体的出现与应用等因素的影响。因此，国内有待于从这些角度进一步开展研究，从而为政府制定真正具有适用性的公共危机信息沟通策略提供更有价值的参考。
3.2公共危机信息传播研究
传播是沟通的代名词，两者在涵义上有互通性。国内公共危机信息传播研究与公共危机信息沟通研究在研究内容上也较为相似，主要侧重于两个方面的问题：①传播主体之间的关系研究。例如，李春华等认为，在公共危机信息传播过程中，政府是信息传播的主导者，媒体是传递者与监督者，公众则是受众与参与者，政府、媒体与公众以信息为载体发生联系，形成一个完整的信息传播系统。周海生则提出，公共危机的信息传播的传播主体政府、媒体及公众具有各自的传播功能，其中政府具有制度建设及制度保障功能，媒体在信息传播中具有监测环境、引导教育、议程设置、缓释、舆论监督、反思功能，公众有参与及塑造功能。②危机信息传播的策略研究。例如，陈晓剑等根据小世界网络的基本特性构建起公共危机信息传播的复杂网络模型，通过改变特殊的参数来对网络演变进行调节。模拟结果显示，政府及时准确发布危机信息，提高网络传递效率，增加信息覆盖范围，以及有效疏通、监控各种谣言是危机信息管理的重要环节。李志宏等提出了基于信息流强弱的突发性公共危机信息传播模式，并在此基础上分析信息传播过程的时段性特征，针对所提出的模型和5个阶段的特征，就政府如何有效应对突发性公共危机提出了若干建议。汤敏慧等针对2008年广州火车站春运雪灾危机，通过对《人民日报》和《广州日报》两个平面报纸媒体的调查，提出统一口径防止信息矛盾，考虑公众心理以防误导，针对不同危机利益相关者施行不同的信息传播策略，灵活运用信息传播手段增加信息接受性，重要部门应改善信息发布和协调机制等改善政府危机信息传播的措施。区别于公共危机信息沟通的研究，上述有关公共危机信息传播的研究主要运用传播学的理论框架与研究方法，因而尽管两者研究

内容雷同，但在研究结论上还是存在较大的差异。
3.3公共危机信息公开研究
国内有关公共危机信息公开的研究焦点主要是如何确保政府在公共危机管理中及时、有效、权威地发布相关信息，妥善应对公共危机。针对这一问题，国内主要有两种研究倾向。部分学者主要探讨微观层面政府信息公开的方式与策略。例如，胡文静等通过对不确定情况下的决策理论和认识心理学等相关理论的研究，探讨了危机事件中政府如何确定信息公开程度和公开渠道以及制定公开策略。左志富的研究极富实践指导意义，他认为在应对危机时，政府信息的发布要遵循一种梯度规则，即：政府最高层首先发布信息，其次是危机涉及到的具体部门发布信息，然后是危机应对现场的负责部门发布信息，最后由专业技术人员发布信息。相比上述研究，李德华、许敏与蒋明敏等人的研究则较为宏观。李德华尖锐地指出我国政府信息公开存在法律体系不健全、信息公开制度不完善、危机信息管理水平低、知情权意识薄弱等问题，并针对这些问题提出了相应对策。许敏等提出要公开危机管理中的行政信息，改革地方政府绩效考核体系，发挥媒体正确的舆论导向功能和加快危机信息发布平台的建设。蒋明敏则认为消解突发公共事件管理中政府信息公开的障碍，必须将制度、文化建设和行为改进相结合，发挥政府、媒体、民间组织和广大社会公众的合力。事实上，推进公共危机信息公开是一个复杂的系统工程，需要在制度、观念、技术等各个层面采取措施。虽然当前我国政府在应对危机时的信息公开行为方面有了较大的改善，但在公开速度、公开方式与信息质量上仍有欠缺，有待于理论界对此作进一步的探索。
3.4公共危机舆情管理研究
理论与事实证明，政府在危机预防、危机处理、危机恢复等各个危机管理阶段能否及时有效地掌握舆情信息并根据舆情信息准确及时地采取响应措施，对于提升危机管理的效能至关重要。国内对于公共危机信息沟通的研究主要是从危机处置者向受众传递信息的角度展开，对危机舆情管理的关注较少，只有少数学者涉足这一领域。例如，王来华根据突发性群体事件的阶段性，提出了包括预防预警机制、应急反应机制、分析甄别机制和跟踪反馈机制等4项机制的突发性群体性事件的舆情信息汇集和分析机制。叶皓在总结我国政府突发事件舆论引导方面的经验和教训的基础上，提出了突发事件舆论引导的理念、机制和方法。随着因特网在全球范围内的飞速发展，网络媒体已被公认为是继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”，

网络成为反映社会舆情的主要载体之一。如何对网络舆情实施有效的管理与控制，成为公共危机管理中一个新的研究领域。例如，杨发坤等专门就政府在公共危机管理中如何有效引导网络舆论的问题进行了探讨。张雅蕊重点探讨了公共危机事件中网络舆情的采集机制建设的路径。舆情管理是公共危机管理中政府面向公众的信息沟通系统的重要组成部分，当前国内对于公共危机舆情管理的研究数量不多，且大都是套用一般舆情管理的理论模式，未能结合公共危机与信息沟通的特点予以专门探讨。4后续研究展望
通过对相关文献的回顾可知，国内外对于公共危机管理中政府面向公众的信息沟通问题的研究视角呈现多样化的特点，众多学者围绕这一问题，从多个角度进行了探索性研究。这些成果为后续研究奠定了基础，具有很好的借鉴意义，但仍存在一定的局限性。笔者认为，至少可以从以下几个方面对公共危机管理中政府面向公众的信息沟通问题作进一步的研究：
·公共危机管理中政府面向公众的信息沟通的保障条件。公共危机管理中政府面向公众的信息沟通的正常开展需要思想观念、法律制度、组织机构与信息技术等多方面的保障条件，探讨这一系列条件的具体作用方式与理想状态，并在此基础上提出健全我国公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制的策略与途径，需要综合多个视角，融合与运用多个学科的理论与方法，结合我国具体实际情况，立足更为宏观的视野开展研究。
·网络环境下公共危机管理中政府面向公众的信息沟通。网络环境为政府在公共危机管理中面向公众的信息沟通提供了有利条件，同时也使沟通活动的对象、内容、方式与渠道都极大改观，运作过程与影响因素更为复杂。那么，区别于传统环境下政府面向公众的信息沟通，在网络环境下，政府在公共危机管理中面向公众的信息沟通具体有何变化，有何规律，如何实现两者的有效沟通?这一系列问题的解决，需要理论工作者与实践工作者突破现有研究的局限，做更深入的探讨与论证。
·公共危机管理中网络舆情的监测与引导。网络舆情表达快捷、信息多元，方式互动，对于公共危机的处理有着巨大的影响。政府在公共危机管理中，要建立有效的信息反馈机制，重视对网络舆情的监测与引导，防止公共危机的裂变与恶化。如前所述，国内外对于公共危机信息沟通的研究主要是从危机处置者向受众传递信息的角度展开，对于公共危机管理中网络舆情管理的研究力度偏小。随着互联网络的进一步普及，对这一问题的研究有待加强。