韩国土地政策的发展历程及土地管理中存在的问题

韩国土地政策的发展历程及土地管理中存在的问题
（1019班 104101073李尚恩）
摘要：自1960年以来，随着工业化的发展，在原材料和土地资源的强有力支撑下，韩国的经济经历了一个高速发展的阶段，这种高速增长与韩国制定了一系列有助
于土地资源有效利用的政策不无密切关系。

然而，这种高速增长也使土地在开发过程
中产生了一系列问题，如政治中心区和大城市地区的高密度开发、无序开发、存在破
坏土地资源和环境的现象等。

尤其是由房地产投机引起的住房和土地价格飙升正成为
削弱韩国国家竞争力的一个主要因素。

为了不断适应经济的发展，到目前为止，韩国
的土地政策已经经历了很多变化，但仍然面临着很多与土地有关的问题，如土地所有
权不平等、无序开发、开发利润的分配不平等以及土地价格过高等。

最近，韩国发生
了更多与土地利用和土地开发有关的冲突，这些与土地有关的冲突或问题不仅给居民
生活带来了不便，而且也给社会带来了浪费或损失，弱化了国家的竞争力。

本文主要
回顾了韩国的土地政策历程和土地法的发展趋势，分析了韩国当前面临的土地问题，
并试图探究韩国土地利用和土地开发过程中所产生各种冲突的原因及后果。

一、土地政策的发展历程
目前，韩国与土地有关的法律条款多达100多项，可以说，正在执行的土地政
策已经足够完善，但土地问题却一直不断地涌现出来，究竟是什么原因导致了这些冲突？本文在后半部分给出了一些可能的答案。

（一）20世纪60年代以前：土地政策的雏形阶段
20世纪60年代以前，当韩国刚从日本的殖民统治中解放出来的时候，就已经建立了自己的土地政策体系。

但当时的韩国政府并没有修改某些源于殖民时代的土地制度，而是继续沿用了以前的土地登记、土地档案和城市规划等政策。

这一时期新制定
的制度是“农地交易认证制度（Farmland trade certificate system）”和“农地
有限占有（Farmland limited possession system），这两项制度是根据“农地农有”原则进行的农地改革的主要成果之一。

为了维护公共利益，这一时期还开始酝酿限制
个人使用或个人拥有土地的有关法律。

（二）20世纪60年代：土地制度的构建阶段
20世纪60年代，随着经济全面发展，韩国产生了适合当时经济发展的土地法，同时还推出了一些比较先进的管理政策。

1962年，城市规划法被系统编制完成，土地接收法开始生效。

1963年，土地开发综合规划也正式通过立法，同时，还在全国划定了水资源保护区以有效保护饮用水的水质。

为了收回公共开发事业利润，韩国政府提
出要对土地开发强制征收“受益费”。

也正是此时，要求编制土地法的倡议日趋积极，各项土地政策开始在全国贯彻实施。

（三）20世纪70年代：土地政策根基的确立阶段
20世纪70年代，韩国的工业化全速推进，城市化也取得了一定的成绩，土地价格开始疯涨，房地产投机随之开始在全国盛行。

为了控制这种有害的经济现象，防止
其向更坏的方向发展，韩国政府出台了各种土地政策，其中之一就是将土地区分为城
市地区和非城市地区分别进行管理。

为了限制土地交易投机，稳定土地价格，韩国政府采取了一系列措施对土地交
易进行控制，如许可制度、汇报制度、合同认可制度、土地交易所得税制度等。

对于
城市开发，韩国政府一方面使住宅区开发等计划成为一项制度化的工作，另一方面还
提出了城市改造计划。

为了刺激空地的开发，韩国政府又建立了韩国土地开发事业公团。

在这一时期，保护私人产权第一次被写进法律，成为一项制度。

与此相对应，为
了限制私人土地所有权，韩国政府又制定了大量维护公共利益的土地法律。

（四）20世纪80年代：严格规制土地投机阶段
20世纪80年代，受两次投机过热的影响，房地产投机逐渐成为威胁社会稳定的一个主要问题，因此迫切需要制定强有力的政策来根除这种投机，正是此时，政府开
始积极介入并干预土地市场。

1988年，韩国提出了一个用以根除土地投机的长期综合性决议，长期以来作为土地开发主要措施之一的土地调整政策（land adjustment）
被替换为与《建设区位促进法（building site promotion law）》相一致的公共管
制下的土地开发。

在这一进程中，韩国宣布了要在首都地区新建5个全新城市的计划。

整个20世纪80年代，韩国的土地政策主要是在有力控制土地投机需求的同时有效扩
大土地供给。

其中最值得注意的是，随着土地公共观念的全面推动，城市居民住宅限
制费、土地开发费和土地增值税等一些措施逐渐成为一项制度固定下来。

这些措施帮
助人们更新了土地观念，为修改韩国土地法提供了历史机遇。

到20世纪90年代后半期，受环境变化及违宪的影响，土地的公共观念处于倒退状态。

（五）20世纪90年代：综合采用各种土地政策的阶段
20世纪90年代前半期，土地的公共观念逐渐形成。

随后的五年中，在获得了国际货币基金组织的援助金后，土地的公共观念开始退却，土地制度改革也开始步履蹒跚，缓慢了下来。

到20世纪90年代后期，按照当时政府要求废除50％法律条例的口号，土地法的重建工作开始启动。

1992年，土地交易和空闲土地开发的报告制度被废除。

在这一时期，一方面，土地政策的公共利益不断得以强化；另一方面，为了方
便公众、提高生产力，很多法律条例被弱化或废除。

但是，在整个法律改革的过程中，土地法的地位没有动摇。

但是当宪法法院开始解决私有产权受限的问题时，人们关
注更多的是私有产权保护，而不是以维护公共利益为目的的土地利用法律。

到2000年，土地法看起来似乎要朝着成为一部协调公共利益和私人利益法律的方向发展。

城市规划法的改革、城市开发方法的制定等为补偿受法律侵犯的私人权利提供了一个
机遇。

二、土地问题及其产生原因
（一）存在的土地问题
1. 土地价格过高
1998年，韩国的土地价格现值高达1475万亿韩元，是全国GNP的3.4倍。

平均到每个人是3200万韩元。

其他国家土地价格与GNP之比的情况大概是，日本3.2～
4.4倍，美国0.7倍多一点，德国1.0倍，英国1.3倍，韩国土地价格与GNP之间比
率过高的主要原因是土地价格的增长率高于GNP的增长率。

1974～1996年间，韩国的GNP增加了9.3倍，消费者价格增加了7.2倍，股票增长了8.5倍，而土地价格增加
了17.6倍。

特别是，城市土地的价格不断飙升，据记载，城市土地价格在20世纪60年代平均每年增加50％，70年代平均增加28％，80年代平均增加17％。

土地价格持续走高对国家的很多方面都产生了消极影响，如生产力发展、居民
生活、休闲娱乐等。

如果土地价格不能保持稳定，那么由较高土地价格引起的土地问
题就会成为韩国经济持续发展的一个重要障碍，会阻碍人们生活水平的提高和环境的
改善。

2. 无序开发
韩国的城市土地供给长期以来就十分紧张，特别是在首都地区和大都市地区，
一直都存在着非常严重的土地供给不平衡。

1993年，为了扩大城市土地供给，政府改革了土地利用管理体制，并将42％的原来为准农地和林地地区（Semi-agriculture and forest areas）的土地通过购买指定为开发区。

通过这些措施，使可开发土地面
积超过实际需求面积的7倍还多，但此时，土地的系统开发和有计划开发计划还尚未
建立起来。

到1998年，高达347.6平方千米的准农地和林地被开发。

在所有已开发的土地中，按用途分，工厂占25.2%，住宅占15.2% ，商业用地占1.2%，餐馆占4.0%，其
他占54.4%。

1995年私人开发的平均容积率高达300%，如果与Chamsil周围地区100%～150％的公寓容积率和185％的综合住宅容积率相比，这一数字是非常高的。

一些农村地区也正在进行集中开发。

但是一些重要和必要基础设施的建设却被耽误了。

更糟的是，一些地区甚至根本没打算兴建这些基础设施，从而为这些地区的居民生活
带来了更大的不便。

3.土地所有权不平等和开发利润归私人占有
韩国的土地所有权分布不均，约占全国总人口5％强的54万人口拥有着全国
65.2%的私有土地，在这65.2%的私有土地中，又有76.8%的土地被这5%人口中的10%
的少数人所拥有。

在资本主义经济中，不平等的土地所有权不是一个大问题，但问题
是土地资本收益的不平衡会进一步恶化财富分配不均。

开发利润主要是从大规模的开发事业和土地用途转换中获取的。

当把一块林地
变成一块建设用地时，据分析土地价格会上涨20.5倍。

1991～1995年间，在大都市
地区，这种归私人所有的开发利润高达每平方米17.2万韩元，在小城市或中等城市
是每平方米6.1万韩元，如果也考虑偏远地区的话，这种开发利润是2.8万韩元，综
合起来看，全国的平均利润高达6.4万韩元。

另外，从1987年到现在的15年间，由
于土地价格的不断上升，从土地资产中获取的利润已经达到了900万亿韩元。

但是从
各种税收中返还的补偿金额却不超过20万亿韩元，只占总利润的2.2％。

政府正制定多种制度措施来收回这种开发利润，但是现实结果与预期效果相比却相距甚远。

正因
为如此，开发利润归私人所有扭曲了正常的经济活动，从而导致贫富差距进一步增大，刺激了土地投机，导致土地价格飞升，为多种违法行为和腐败提供了温床。

而且，因
为土地利润归私人所有会或多或少地剥夺广大群众的利益，所以，所有这些消极因素
很有可能会在将来演化成不可控制的反社会的东西。

4. 缺少对土地资源和土地利用的科学管理
韩国的土地利用之所以有章可循，是因为居民区、城区或分区是根据土地利用
管理法或城市规划法一样的单体法进行规范的。

目前，由15个不同政府部门制定的
70种法令管理着160个居民区、城区和分区，在这种情况下，要想实现合理管理其难度可想而知。

但这并不是说重叠的规范阻碍了土地资源的有效利用。

因为居民区只是
在要求规范的时候才进行规范，而并没有进行过土地实际利用状况调查、土地资产评
估或分析等一些科学分析，所以根本无法科学或合理利用土地资源，从而导致环境的
破坏，并进一步滋生了房地产投机。

此外，由于每个有关的部门都单独保存某一个方面的土地数据信息，所以有效
收集或分析土地数据就无从谈起，这也进一步加大了建立起一个能够适应不断变化着
的土地市场发展趋势的、统一的土地行政或土地政策的难度，导致土地市场有效管理
的失败。

5. 土地利用冲突日益激烈
从20世纪80年代起，随着民主运动等各种社会变化的发展，韩国开始建立自
治体制，社会公众对环境资源保护和公共权利促进日益关心，与土地开发管理有关的
冲突和争论被无休止地提了出来。

典型案例是，政府打算在东河之上建设多功能的东
河大坝（East River Dam），但由于政府与有关环境保护团体、市民组织之间存在冲突，最后这项工程被迫取消。

这些冲突的结果之一就是人们不断遭受物质损失或精神
刺激，最终促使一些人开始反对政府的政策，替他们的团体进行抗议。

城市中的市民
进行市民请愿，要求通过自治体制减小房屋的容积率。

同样的冲突也发生在要求对因
国家文化遗产保护法律引起的私有财产权限制使用进行补偿的问题当中。

公众开始抗
议政府建设污水处理厂或垃圾处理场等一些令人讨厌的工程，这场抗议运动波及全国
各地。

新的工业用地或泉水开发以及其他一些类似的工程也总是被迫牵扯进这场涉及
多个社会利益团体的冲突中。

事实上，冲突的原因主要是与限制人们的私有财产权有关。

因为韩国的土地有
两种土地所有权，一是私人土地所有权，二是公共土地所有权，土地利用冲突就不可
避免地要涉及私人利益和公共利益。

为了公共福利，必须限制土地利用，但另一方面，
土地作为私人财产可由私人随意处置，于是侵犯私人财产权就成为市民请愿中最经常被提到的问题。

（二）问题产生的原因
1. 土地政策受经济政策的支配
自从1960年韩国经济高速增长以来，政府的所有规划和政策都主要是服务于经济增长政策，国家土地规划也是用于支撑经济增长政策的工具之一。

例如，为了维持经济的持续增长，政府曾经颁布并执行了非常具有扩张性的建筑业发展政策。

政府这种行为的典型案例是违反法律，限制性地开发准农地。

不管怎么说，为了支撑稳定的经济市场指数，必须要求违规开发土地，这些违反法律的政策之所以被执行，主要是基于经济增长的考虑，是为了促进经济市场的总体平稳。

这些违反土地限制开发法律的行为最终导致土地价格的上涨，从开发中获得的利润被返到了个人手中，而不是返还给了公众，这也造成土地的极端高密度利用和无法控制的开发行为。

换句话说，这种不合理的国家经济增长政策要求以牺牲国家的土地和环境为代价，于是也就产生了经济增长过程中不愿看到的后果。

2. 韩国人的土地观念
韩国人对土地有两种完全不同的理解。

一种对土地法令抱有积极的理解态度，他们认为这些土地法律都是从公共利益的角度考虑问题；另一种人对这些土地法令持反对的态度，认为这些土地法令直接或间接地侵犯了个人的利益。

作为个人，人们只在很小的程度上支持公共利益。

然而，如果这些政策直接或间接影响了个人的财产，那么个人的表达就会强硬和更具攻击性。

因此，消极人士反对土地政策的观念得到进一步强化。

反对土地政策的强烈动机是因为对权利主体的不平等和歧视性对待。

与那些没有受到这些政策影响的邻居相比，这些人意外地损失了金额巨大的财富。

韩国有60％的土地受土地政策规制，另有40％的土地不受土地用途限制，于是这些冲突总是在全国的各个地方不断发生。

对土地政策持消极态度的另外一个方面源于因政府的不成功规制政策引起的公众不信任。

3. 相关土地政策的制度缺位
土地之所以产生问题的一个重要原因在于存在制度障碍。

（1）韩国土地控制体制的最大问题是管理过程过于复杂。

在地方土地法令中有80个独立的法律，这些法令管理着220个镇区、城区和县，另外中央政府还有15个相关土地管理部门。

在这种共同管理体制中，因职能交迭产
生冲突，在同一种情况下会有完全不同的管制措施。

例如，根据城市规划法制定的大
都市规划系统，根据均衡区域开发及小区域商业开发法制定的城市开发规划，根据建
筑法制定的城市规划体系和根据城市规划法制定的详细规划体系，在条款上都具有非
常相似的内容，但却分别由不同的政府管理部门依据不同的程序制定实施。

（2）法律条款的内容既不详细也不明确。

国家土地控制法作为韩国的基本土地法，它将全国的土地分为5个完全不同的
区域。

城市的土地受依据城市规划法编制的城市规划的控制，但是对于其他4种区域
的土地，在有关的法律中却没有明确指明应该受哪个条款的控制。

因此，由于没有集中统一的土地规划，由于法律条款没有明确和详细地指出是
否允许开发，其他4个区域内正在进行着无法控制的土地开发。

也正是因为土地法律
的条款内容不清楚和不明确，所以对同一个案例有时候会适用完全不同的条款内容，
而对另外一些具体的土地问题则没有适用的法律条款。

（3）执行过程中存在过多的制度偏差。

为了收回土地开发利润，土地法提供了多种形式。

但是，在现有税种的设置之下，国家仅获取了开发总利润的2％。

之所以无法收回这些利润，是因为现有的有关
制度不合理，存在制度缺位，而且确定的应征税标准太低。

在政府对私人土地进行补
偿时，政府应该按照土地的价格计算补偿金额，但是，政府的补偿金额既不与土地价
格相吻合，也不与土地开发后的预期收益成正比。

三、存在多种土地利用冲突
（一）土地利用冲突的发展趋势
在地方治理的两年中，韩国大约发生了340件土地冲突。

在这些冲突中，有50％是群众与中央政府之间的冲突，其他是中央政府和地方政府之间的冲突。

有65％的冲突是关于抗议或要求政府不要再新建基础设施的，另外45％
与一些土地行为（如土地补偿、成本分担等）的权利和义务有关。

（二）公共利益与私人利益在土地利用上的冲突
1. 以保护蓄水区为目的的土地限制利用与私人财产权
根据分区和蓄水区环境保护法律，处于这一区域内的私人财产权利人的土地权利最终会受到限制，而这些权利人也会不断要求取消分区或尽量缩小所划分区域的范围。

1999年8月，政府根据新颁布的“韩河水质促进法”将Paldang湖上游地区周围1至5公里的土地指定为蓄水区，作为提高水质的特殊划定区域，
于是，指定区域内正在进行的住宅建设就面临着环境保护组织对其建设活动的抗议，于是最终被迫停工。

建筑公司要求政府保护私人财产权，并对因停止建设而带来的损失进行赔偿。

如果政府能够合理补偿的话，这些建筑公司打算撤出这些建设工地，政府的环境保护部也打算从建筑公司手中购买这些建筑场所，但是，直到现在为止，各方仍然尚未形成最后的解决方案。

2. 保护文化遗产与限制私人财产权
2000年5月，在汉城的一个住宅建设工地上发现了一个古代遗址，于是保护私人财产权就和保护社会文化遗产发生了冲突。

在文化保护部门对这一遗址进行恢复的过程中，当地居民不得不中断已经开始的住宅建设工程，从而造成了一定损失。

于是当地居民要求当局及时补偿他们的财产损失，并允许他们尽快重新开工。

但是文化委员会打算将这一地区指定为国家文化遗产保护区，最后韩国政府以购买这块土地并对有关人员进行补偿的方式解决了这一冲突。

然而，冲突并非到此为止，因为补偿数量又成了双方争论的焦点问题。

3. 不招人喜欢的公共设施的建设与当地居民对这些设施的抗议
为了适应人口快速增长的需要，龙仁市正急切要求增加污水处理厂和垃圾处理场等一些城市基础设施的容量。

2000年6月，该市的市政当局甚至曾因为当地居民的抗议而无法开始动工修建这些基础设施。

4. 公共利益对建设的限制
比如，Kyunggi 省Kwangjo的财产所有者要求在该地区132平方米的土地上修建农场房屋，但是这一建筑申请没有获得行政机关的建筑许可，为此财产所有者提出了法律诉讼要求状告Kyunggi 省的行政机关。

虽然所有权人的请求符合受理要求，但Kyunggi省行政委员会最后还是决定驳回请求，其理由是为了保护蓄水区的环境这一公共利益。

四、结论
20世纪给我们带来了更多的现代思想；21世纪使我们面临更大的挑战的同时，
也给我们带来了更多的机遇。

最近的变化预示着我们需要在所有的领域建立起崭新的
范例。

韩国过去的土地政策重点是在维护地方和公共利益的基础上强调供给管理。

但
是显然，这是一个封闭的、直接的调控政策。

与范例变化相一致的土地政策应该向诱
导式的方向转变，应该是开放的、间接的，要通过土地市场综合调整土地供给。

另外，考虑到土地的双重所有权属性，有关的行政管理部门应该通过建立一种制度来解决各
种冲突和争论（如公共利益和私人利益之间冲突的争论，不同县域之间的争论等等），再也不要提什么要施加强制手段了。