城市更新的社会空间正义——基于深圳实践的反思

城市更新的社会空间正义——基于深圳实践的反思

发表时间：2018-12-17T11:09:24.503Z 来源：《建筑学研究前沿》2018年第26期作者：吴德敏

[导读] 城市更新（英国称为urbanregeneration，美国称为urban renewal）是全球城市转型中重要的空间与社会变迁过程。

上海同济城市规划设计研究院有限公司上海 200092

摘要：城市空间是资本、权利和社会博弈的场所，其生产总是伴随着利益的激烈争夺。随着我国城市化的不断推进，城市更新作为空间生产的重要形式，成为多方主体争夺利益的战场。深圳以30年的时间从一个县城快速城市化为现代大都市，城市化的过程高度压缩，随着增量用地的减少城市更新逐渐成为深圳这些年城市发展的主要方向。近年来大量各项城市更新政策的出台与城市更新项目的成功实践而使得深圳成为值得研究的典型案例。本文希望探讨深圳在城市更新过程在构建社会空间正义方面的得失，寻求深圳城市更新政策制度优化的路径，为深圳和中国其他城市的更新实践提供借鉴。

关键词：城市更新；社会空间正义；深圳；社会公平正义；制度设计

引言

城市更新（英国称为urbanregeneration，美国称为urban renewal）是全球城市转型中重要的空间与社会变迁过程，却经常使得城市中比较弱势的居民被驱逐离开原居地，因而引起许多与社会和空间资源分配相关的正义课题。由于中国城市化起步较晚，城市更新是一个新的议题。城市更新在中国的实践大多以政府主导的方式进行，弱势群体公众的意见在城市更新的实践中鲜有发声。近年来包容性增长、社会公平正义的呼声越演越烈，城市更新的价值观如何向弱势群体里倾斜体现社会公平正义特别值得深刻的讨论。深圳以30年的时间从一个县城快速城市化为现代大都市，也是我国最早提出城市更新概念的城市，近年来各项城市更新政策的出台使其在城市更新的实践中走在了全国前列。本文从社会空间正义价值观的视角出发，对深圳现行的城市更新制度进行综合评述，探讨其在进一步维护公共利益的方面的优化对策，为深圳和国内其他城市更新制度的完善提供参考。

1.社会正义、空间正义和城市更新

社会空间正义理念来源于爱德华?索亚的空间正义和哈维的社会正义。其社会背景在于20世纪60、70年代，西方国家出现了城市危机，城市更新对社会底层的驱赶及加剧贫富分化等一系列社会现象。结合国内外学者对于社会空间正义的定义，本文将城市更新中的社会空间正义理解为城市更新的全过程中尊重每一位居民基本权利，以公共利益为导向，追求效率和公平的同时照顾不同群体的利益，特别是向社会弱势群体的倾斜。我国城市更新目前仍是行政主导的模式，城市政府和社会资本在更新过程中在加速城市和资本增值的同时，对原权利主体进行利益剥夺，带来“绅士化”等一系列社会负效应，所以社会空间正义应该成为城市更新的价值观。

目前评价城市更新的社会空间正义的文章中大都是对城市更新中的不正义的现象批判，以期望通过批判来不断修正这些行为。例如张京祥认为正义的三元辩证性包括正义的空间性、历史性和空间性。他认为绝对的空间正义是乌托邦式的，应该用批判性研究对我国城市更新中存在的大量不正义现象进行总结，从批判中修正这些不正义行为。深圳的城市更新历程中必然存在着不正义的行为，但是政府对公共利益的重视使得这些现象有所好转，所以本文立足客观的评价深圳城市更新对于公共利益博弈方面的得与失，进而总结归纳下一步的发展方向。

2.基于社会空间正义价值观的深圳城市更新评述

深圳从20世纪90年代由于大量工厂外迁自发改为商业用途形成第一波的城市更新浪潮，从2004年《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》规定开始，政府一直在探索实践城市更新的制度。直到2009年，国内第一部系统规范指导城市更新工作的政府规章《深圳市城市更新办法》的出台，深圳的城市更新从起步探索逐渐向合理有序的方向转变。深圳的城市更新更新的对象是旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等特定城市建成区，遵循“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的原则，设置了专门的更新机构规划国土委员会下设城市更新办公室，分类指引综合整治、功能改变和拆除重建三种更新模式。以《深圳市城市更新办法》为基础，深圳从法规、管理、操作指引、技术标准四个层次已初步建立起面向实施的城市更新技术与制度体系。本文从经济发展、社会发展、制度设计三个层面对深圳现行的城市更新制度进行审视。

2.1经济发展层面：机会均等，高效公平

根据正义论的第一原则，每个地方发展的机会都是均等的，在空间上的表现即为“人人享有平等的土地开发权”。在城市更新的情况中，土地开发并不是均等的，在深圳早年由于土地权属关系混乱，有大量的不合法用地重新开发利用受限。近年来深圳逐步放松了对产权的管制，不断降低更新的产权门槛，主要采用了三个策略。（1）实行“70/30”政策，即拆除重建类的五类合法用地指标达到70%以上，就可以列入城市更新计划。2012年将合法用地比例降低到60%，两年后部分区内的工业区改造的合法用地比例降到50%。（2）拆迁谈判不设补偿标准，交给市场决定。深圳城市更新通过模糊处理违法建筑与合法建筑的区别，来洗白违法建筑。（3）实行地价优惠。城中村按照容积率区段差异进行扣减，有着远超国有土地旧住宅、旧商业区改造的地价有会力度。客观上推进了城中村大量更新改造。

正义的第二原则是“社会经济不平等的情况下，应当在权利机会均等基础上对每一个人开放，并且尽可能地有利于从中得益最少的人”。原有的土地政策中，城市经营性土地开发实施主体仅限于合格地产商，深圳城市更新制度中扩大了土地开发授权的范围，原权利人也可以成为更新主体。

深圳为了加快推进城市更新的进行盘活存量用地，保证开发权利的均等上做了很多制度的创新，在机会均等的发展的前提下追求城市更新的效率，促进了社会经济公平发展。

2.2社会发展层面：公共服务均等，倾斜弱势群体

（1）公共服务设施建设受到重视，但仍存在制度缺陷。

城市更新的空间正义最大的体现是创造人人可享的公共服务设施，同时向社会弱势群体倾斜。深圳在推进公共服务实施均等化做了很多制度设计，平衡政府、开发主体和社会大众三方利益，鼓励引导开发主体主动承担配建公共服务设施的社会责任。城市更新单元规划制度中要求更新单元贡献一定比例的城市基础设施和公共服务设施。深圳城市更新设计中“20-15”的利益分享机制，为城市更新中的公共利益的再分配做了约束。城市更新范围内40%的不合法用地中20%纳入政府土地准备，剩下的80%由开发主体进行城市更新，且80%用地中必