我国行政成本过高的原因及对策

我国行政成本过高的原因及对策
摘要：任何经营管理活动都应讲究成本，行政活动也不例外。

随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，降低行政成本已经成为一个亟待解决的战略性问题。

因此，界定行政成本的概念，分析我国行政成本现状，找出导致行政成本过高的原因，有针对性地提出解决问题的相关对策，对于改善我国行政管理工作，提高行政效率和行政效益，具有十分重大的现实意义。

关键词：行政成本；过高；对策
一、我国行政成本的构成及其现状
笔者认为“行政成本是行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源”①。

从该定义我们不难看出，行政成本是最具有纯消耗性、纯公共产品性质，在某种程度上可以将行政成本看做政府与社会之间的交易成本，是政府为社会提供公共服务和物品所需付出的代价。

根据瓦格纳的“政府活动不断扩大”法则，行政成本从总量上看，必然存在一种自然增长的趋势。

但在我国，行政成本已经超脱了传统的含义，其数额之巨、增长速度之快已经到了一定地步。

从纵向比较看，改革开放以来，我国政府虽历经数次的精简机构改革，但行政管理费用却剧增87倍，其占财政支出的比重也在不断增加；从横向比较来看，当今世界，行政成本占财政总支出的比例，我国为19.03%，而日本为2.38%，英国为4.19%，韩国为5.06%，法国为6.5%，甚至与我国情况甚为相似的印度也仅仅为13.6%②。

可见，我国行政成本不仅在绝对数额上是巨大的，在财政支出中占有的比率在国际上也是鲜有的，应引起我们的警惕。

笔者认为我国政府行政成本问题主要表现在4个方面：
1.人员众多，财政不堪重负
前一阶段，有学者③经过历史比较后提出，中国不仅拥有世界上最庞大的公务员队伍，而且也创造了中国历史之最。

事实是，1998—2006年间，我国的财政供养人员已由3843万人增加到4626万人，净增783万人；财政供养规模也呈持续扩张趋势，财政供养率由1998年平均32.5人供养1人，扩张为2006年平均28.4人供养1人④。

现有的财政供养人口一年需要财政供给经费占总财力规模一半以上，在“赤字县”的许多地方政府财力连吃饭都不够。

2.行政管理费用严重失控
由于各地政府名目繁多的预算外和制度外收费数额巨大，有的接近或超过了预算内收入，加大了行政成本的总量，加重了公众的负担。

而大量的预算外收入却没有完全用到社会公共事业上，大部分被队伍庞大的政府官员作为福利和享受性支出消费；各级政府的文山会海现象十分严重。

有数据表明，公款吃喝娱
乐费用一般占政府机关各项支出的14%左右⑤。

3.权力寻租使成本倍增
寻租就是以较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，主要是指寻求直接的非生产性利润，即竭力改变法律规定的权力来实现某个人或某个集团的利益。

例如在政府采购过程中，往往出现通过“采购权”吃“好处费”，使本应便宜的物品成为“高价”物品，或者是物品购买回来后成为一堆废品，无形中提高行政成本。

另外，出于“寻租”目的，行政成本除了这些显性的构成外，“领导工程”、“豆腐渣工程”也很多。

4.效率低下使行政活动周期加长、费用增加
在现行的行政管理活动中，政府行政工作效率低下，由此产生的行政成本很高。

另外，在政府工作的其他领域也一定程度上存在着行政成本浪费的问题。

二、造成我国行政成本现状的原因分析
1. 从主观意识角度来看，行政成本观念弱化
首先，表现为缺乏行政成本的概念。

目前，我国绝大多数行政人员没有“行政成本”概念，行政部门在政绩考核和舆论导向上也偏重于强调提高行政效能，很少提及降低行政成本的要求。

因而，我国的许多行政行为仍然在以高绩效为旗帜的掩饰下进行高成本运作⑥。

其次，表现为行政价值观错位。

我国政府行政的价值准则是全心全意为人民服务，但在实际工作中，有的政府部门和公务员优先考虑的不是人民的利益，而是本地区、本部门和个人的利益，表现为各种各样的地方保护、不合理的收费和以权谋私等。

第三，行政成本责任意识不强。

在现实活动中，某些高层领导在追求政绩、渴望晋升等种种因素的影响下，盲目进行大量的重复建设和投资，投资效率不高，酿成财政和资源的不可再生性浪费。

诸如此类的决策失误直接导致了行政成本的增加。

2. 从政府本质角度看，政府行为具有垄断性
政府提供公共服务总体上是一种垄断行为，政府通常是单一的公共服务主体。

政府在提供公共服务的过程中，或者是由于管制的需要，为了实现阶级统治、维护社会秩序，政府采取非拒绝性手段主动施为，如治安管制、市场稽查等；或者是出于外部经济的考虑，政府承担那些前期投资大回收周期长的公共服务项目，如道路、桥梁建设等；或者是缘由规模经济的原因，政府负责那些投资总量巨大、不宜重复建设的公共服务设施，如通讯、电网等。

如此种种，都属于垄断性行为。

垄断性的政府行为有其必然性，亦有其优势的地方，但同时这种行为的弊端也很明显。

政府高度垄断的行为，在排除竞争外在压力的同时也就消除了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。

事实上“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%-95%”⑦。

3. 从政府机制角度看，我国政府行为不透明
我国政府运转过程中存在大量的不透明和腐败成本。

严重的是，不透明的政府收支，必然隐藏着非法行政。

某些部门和个人高度垄断、控制信息和权力，甚至公然搞“愚民政策”，剥夺弱势群体，从中渔利。

同时不透明意味着“暗箱操作”，这其中的长官意志、随意性、无秩序、行贿受贿、贪污腐败等等，无法监督，这些行为直接加大了行政成本，间接成本则无法统计。

4. 从法制角度看，我国有关行政成本的行政法规不健全
由于法制不健全，有法不依、执法不严、以权代法、以言代法等造成的巨大损失的现实案例非常多，这无疑加大了行政成本。

在现实工作中，在行政管理法律责任追究方面，仍然存在着许多问题，尤其在行政决策失误方面。

由于决策失误所导致的财政的巨额损失，对行政成本也产生了不小的影响。

有些行政执法部门对预算外资金的收取、管理和支出不规范，挥霍浪费现象比较突出。

三、降低我国行政成本的对策建议
我们知道“公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程”⑧。

因此，降低行政成本是改革追求的目标之一，它体现民主国家治理的价值，体现行政管理的公共精神，体现政府对于民众与社会的责任理念，对改善政府形象、密切政府与公众关系等方面都具有重要的意义。

我们可以对降低我国行政成本作出一些可行的建议：
1. 强化行政成本观念，树立科学的成本效益观
只有树立牢固的行政成本观念，强化行政人员的成本和效率意识，充分认识到行政管理成本是衡量行政部门工作效率、工作质量的重要标准，才能有目的、有意识地采取科学有效的措施，降低行政成本。

同时，要转变行政人员的价值观念，树立现代管理的成本效率观、竞争观、时间观、系统观等，使有限的财力最有效地转化为行政处理能力，以高效率的意识进行高效益、低成本的管理。

行政效率就是行政产出与行政投入的比率，即在一定的规模之内，行政效率随着行政成本的增加而提高，直至行政资源达到最佳的配置状态。

当行政规模超过一定界限，行政效率就会随着行政成本的增加而降低。