浅谈宏观调控法的法理解析

浅谈宏观调控法的法理解析

摘要：宏观调控是现代市场经济的内在要求，它作为国家调节经济的高级形式，具有宏观性、总体性、间接性。宏观调控法是调整国家对社会经济宏观调控中发生的各种社会关系的法律规范的总称，它是建立在市场失灵和政府失灵理论基础上的。以此构建的宏观调控法体系分为宏观调控基本法和宏观调控特别法。

关键词：宏观调控宏观调控法市场失灵政府失灵体系

我国正在大力进行社会主义市场经济建设，同时党中央也提出了“依法治国”方略，二者相辅相成的，是有机的和谐统一。社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完善的法制来规范和保障。要高度重视法制建设，做到改革开放与法制建设的统一，运用法律手段管理经济。社会主义市场经济体制建立的过程就是经济法制化的过程，即在经济体制改革中，国家必须制定法律，加强对经济的宏观调控和指导，为经济健康发展有效的保驾护航。宏观调控法律是我国市场经济的发展的需要，是基本的经济法律规范之一，其在市场经济中具有举足轻重的地位。

一、宏观调控概述

调控，就是施控主体按照给定的条件和预定的目标，对受控客体施加影响，纠正偏差的一种行动。由此出发，经济学界对宏观调控进行了种种界定。如，有人认为，宏观经济调控简言之就是运用经济手段对社会总供给与社会总需求的状况加以调节，使之能够趋于和基本保持在供求均衡的状态。⑴有的认为，宏观调控是以国家社会为主体，从经济运行总体的角度，对国民经济活动进行自觉的调节与控制，只有当国家或政府有意识地把经济运动点量的均衡作为目标而进行的调控，才能称作宏观调控。⑵还有人没有给宏观调控直接定义，认为宏观调控是政府最重要的一项经济职能，政府实行宏观调控的目标在于经济增长、充分就业、价格稳定、国际收支平衡，为实现上述目标，政府宏观调控的主要对象，是总供给和总需求以及决定和影响总供给和总需求的各种因素。⑶

法学界对宏观调控也进行了阐释。有人指出，宏观调控是指国家为维护社会整体利益，弥补市场失灵，实现宏观经济总量的基本平衡和经济结构的优化，引导国民经济持续、健康、适度地发展，对市场所进行的总体调节和控制。⑷有的认为，宏观调控是指政府经济管理部门通过经济总量的调节、控制、组织市场经济运行，引导经济发展，宏观调控的对象是总需求与总供给，是市场和市场之间的关系，其对象不是单个企业的经济活动。⑸以上各种对宏观调控的界定，都从不同的角度指出了其某些特征。然而，诸多概念的最大缺限在于混淆了宏观调控和国家调节的区别。对此，漆多俊教授对宏观调控予以科学界定：“所谓宏观调控，其实就是国家用来调节经济的各种促导方式发达并形成系统后的综合体现，是国家运用促导系统调节经济的一种总称或通称”。也说明了二者的区别，⑹也就是说，宏观调控是这样一种国家调节经济的基本形式：“国家从社会经济的宏观调控和总体角度，运用国家计划、经济政策和各种调节手段，引导和促进社会经济活动，以调节社会经济的结构和运行，维护和促进社会经济协调、稳定和发展”。⑺这种概念从法律意义上指明了宏观调控的主体（国家），对象（宏观经济的结构和运行），体系（国家计划，经济政策和各种调节手段）及其性质（引导和促进社会经济活动）等方面的特征。

对宏观调控特征的认识，需要在和其它相关概念的比较中获得。宏观调控与国家调节经济的其他方式比较，它的着眼点和目的就是社会经济的宏观结构和总体运行，国家需要在充分把握社会经济总体结构和运行状况的基础上，遵循客观经济规律，确定国家调节的目标，所实行的措施影响到社会经济的全局，它所采用的方式重在对社会经济活动予以引导和促进。此外，宏观调控与高度集中计划体制下的国民经济管理有明显区别。在计划经济体制下，国民经济管理的主要特征是宏观管理与微观管理合二为一，计划、财政、银行等部门既负责国家的宏观管理，又直接组织安排企业的经济活动，宏观目标是通过对微观的直接干预来实现的；政府通过包罗万象的计划，统管资源配置，无视市场机制的作用。而在市场经济体制下，宏观调控则承认企业独立的主体地位，注重间接性，除法律法规特殊规定之外，不直接干预企业内部正常的生产经营活动。宏观调控与市场经济的一般意义上的经济管理也不同，从法理上讲，“管理是行政法的范畴；宏观调控是利用国家的权力，来直接影响原来的平等者之间的关系，无论是调控市场还是调控企业，都涉及到这一问题”。⑻通过以上比较，可以得出宏观调控的如下特征：

首先，从性质上看，宏观调控是国家调节经济的高级阶段。国家干预社会经济，通常采用禁止、参与、促导三种方式。禁止是国家干预经济的第一种动作，具有滞后性和被动性。参与则是国家在洞悉经济运行状况的基础上，以国家财力直接投入和运营，达到对社会经济调节的目的，是国家的一种主动调节。促导则更是通过编制计划，制定政策，运用各种经济调节手段，引导和促进社会经济主体的经济行为，沿着国家预定的方向和途径运行，实现国家调节的预定目的，这是更进一步自觉的国家调节，是国家高度主观能动性的体现。是不是同一个概念，最好使用相同词汇！

其次，从调控对象上看具有普遍性、总体性、宏观性。宏观调控的着眼点是社会经济的宏观结构和总体运行，注重总供给、总需求、总产出、总消费等事关一国国民经济总体的方面，所实行的措施影响到社会经济的全体，而非仅针对某个个体。即宏观调控是对宏观经济的调节，而非针对微观经济，其调控范围涉及一国范围内的全部主体，而非少数个体，其调控措施具有普遍适用性，通常不会因人而异。

第三，从调控的手段看具有经济性、间接性、系统性。宏观调控通过编制经济和社会发展计划及长远规划，指明全社会经济发展的目标，引导市场经济主体的行为，通过经济政策分解计划目标，通过利率、税率、汇率等经济杠杆调节社会经济，无不具有经济性、间接性的特点。并且，计划、经济政策、调节手段相互协调，构成一个有机联系的整体。

二、宏观调控法的概念和特征

国家宏观调控影响社会经济的全局，宏观调控措施的适用又具有广泛和普遍性，因此必须由国家制定政策和法律，以规范宏观调控中有关各主体的行为，维护宏观调控秩序，保障国家宏观调控顺利进行和目标的实现。宏观调控法是调整国家对社会经济宏观调控中发生的各种社会关系的法律规范的总称。学界对此没有异义，但由于对宏观调控的性质、范围、手段等存在不同的看法，对宏观调控法的认识上存在差异也就难免了。

上文谈到宏观调控作为国家调节经济的一种方式，它具有宏观性、总体性，调控措施的促导性等特点。宏观调控的主要作法是制定社会经济发展计划和长远规划，制订各种经济政策，并综合运用财政、税收、金融、外汇、价格等各种经济调节手段，完善各种基础设施，建立社会保障制度和各种公共服务体系等等，以保障国家调节，实现国家经济管理意图和经济发展目标。为此，国家需要制定计划法、各种经济政策法和关于各种调节手段运用的法律，这些法律就是宏观调控法。换言之，宏观调控法，统指国家运用经济计划、经济政策和各种经济手段，引导和促进社会经济协调、稳定和发展的法律。⑼作为一种行为规范，它的调整对象包括国家宏观调控中发生的国家同它的各级和各部门机关之间、各级和各部门国家机关之间、各国家机关同企事业等社会组织或公民之间（宏观调控似乎与公民的经济行为关系不

大）的社会关系。宏观调控法的功能和任务，是规范国家宏观调控中各有关主体的行为，维护宏观调控秩序，保障国家宏观调控顺利进行和目标实现。宏观调控法同经济法律体系中的微观经济法相比较，有以下特点。

首先，法律规范适用的广泛和普遍性。这是由宏观调控的宏观性、总体性及其措施适用的广泛性和普遍性决定的。它涉及社会经济各个层面，适用对象十分广泛，微观经济法的各个部门调整的社会关系范围要狭小，并且其主体也都受宏观调控法的管辖和制约。

其次，宏观调控法的体系庞大，包括的内容和法律形式丰富而多样。宏观调控的措施和手段多种多样，并互相关联，形成一个系统工程，因此宏观调控法也是一个较为庞大的体系，它由多种内容和形式的法律规范构成。其内容包括国家计划、各种经济政策、各种调节手段运用的法律规范，其法律形式包括许多综合性或单项的立法，包括许多的法律和行政法规。

第三，倡导性规范的大量采用。虽然它不可避免地存在某些强行性规范和任意性规范，但更加重视运用倡导性规范，引导和鼓励社会经济主体的行为，与此相适应的是在法律后果方面有许多奖励性规定，这种情况是同宏观调控主要属于促导型的调节方式这一特点相关联的。

最后，宏观调控法的许多内容和规定具有较大的发展性。因为国家宏观调控的目标、任务和所采取的措施，需要根据不同时期的国内和国际政治、经济、社会形势加以确定和予以调整，国家计划、经济政策和调节手段的运用不能一成不变。宏观调控法中有些主要是关于国家经济管理体制和程序方面的规定，而有些则主要是关于政策性的实体规定。以上两方面都有一定的发展性，而后者发展性则更为明显。

三、宏观调控法的理论基础———市场失灵和政府失灵与计划经济体制相比，市场经济在优化资源配置、推动社会生产力的发展方面，具有明显的和巨大的优越性，可以说没有市场就不会有现今人类的文明。但是，市场并不是最优的而只是相对最满意的资源配置形式。⑽市场存在着一系列功能性缺陷，例如，市场机制本身不能保证公平竞争，在规模经济效益显著的行业容易形成垄断，从而阻碍公平竞争的市场秩序、技术进步和经济发展。市场调节的微观性、滞后性、自发性和盲目性，使其无法解决宏观经济综合平衡和宏观经济波动问题，从而导致经济周期的存在而带来生产力的巨大破坏和资源的严重浪费。市场信息在量上的不充分和在分布上的不均匀，市场主体之间的信息不对称现象，难以靠市场机制克服。市场经济本身难以保证公正的收入分配，容易导致贫富两极分化的加剧，进而引发地区、行业、民族、阶层之间的利益矛盾和社会冲突。

在生产社会化的环境下，市场机制的缺陷，会导致市场失灵现象的普遍存在，甚至会引发经济危机等严重事件。所谓市场失灵，是指由于许多因素使市场在资源配置方面呈现出低效率运行的一种非理想的状态。市场失灵，表现为公共产品失灵、外部效应、垄断尤其是自然垄断、其他市场缺陷（如败德行为、不正当竞争）等现象。⑾有学者认为，市场失灵在微观上表现为某种产品的供求失衡，中观上表现为区域产业结构的失衡，宏观上表现为总供给和总需求的失衡。

⑿还有学者认为，狭义的、原始意义的“市场失灵”，是指市场资源配置效率的失灵，广义的“市场失灵”，除了市场资源配置效率的失灵外，还指市场在社会福利分配公平方面的失灵。⒀

市场失灵作为市场机制的固有属性，市场机制本身无法对其加以克服的，克服市场失灵的惟一途经就是独立于市场机制的外力对市场的干预。在诸种外力形式中，国家以其独有的强制性、权威性而成为了当然的干预主体。政府作为国家的实体代表，代表着社会公共利益，具有一定的强制力，使其在纠正市场失灵方面具有某些明显的优势，例如征税权、禁止权、处罚权、较低的交易费用等优势。⒁市场主体对市场失灵的恐慌，导致了市场对政府干预经济的无限依赖，而这种依赖导致了对政府能力的无限信任，政府被视为无所不能、无所不为。

而事实上的政府并非万能的，它也有自身的能力边界，无所不能的政府必然是无能政府，最后必将是一无所能。而且，市场主体作为经济人的自利特性是导致市场失灵的一个重要原因，政府作为市场的干预主体，除了追求公共利益以外，应该没有自己特有的偏好。但现实中的政府及其官员都有自身的偏好，都是经济人，有可能过度地关注自身的利益。“在政府中，一种不断重复的倾向是保住自己的权力范围，抗拒变革，建立各种独立王国，扩大自己的控制地盘，不管是否需要都要保住项目和计划。”⒂

因此，政府也会失灵，即政府作用的结果不能达到预期的社会公共目标或者损害了市场经济的效率或者带来自身低效率的状态。这就表明：政府干预不能克服所有的市场失灵，在某种情形下，反而会使问题更复杂、更棘手。市场的失灵与政府失灵表明，市场机制和国家干预都不是最优的社会资源配置形式，完全自由的市场机制或者过度的国家干预都无法保障市场经济的稳定运行与持续发展。这正如学者所言：“我们不主张‘市场万能’，但更不主张‘干预万能’。我们总是希望把政府干预放在一个足以促进社会经济发展的合理框架之内。”⒃而且，“政府干预行为要获得市场主体的容忍和理解，合乎规律地发挥纠正市场失灵的职能，需要规范化、制度化作为其存在的合理基础。”⒄为了将政府干预行为限定在合理的范围内以实现市场与政府关系的良性互动，法律在赋予或确认政府干预经济的权力的同时，谨慎地配置干预权并规范其行使的范围与程序。因此，经济法既是政府干预经济之法，更是限制政府干预经济之法，力求在国家适度干预的价值目标下实现“政府干预”和“干预政府”的辩证统一，以实现经济持续、快速、协调和稳定的发展。

宏观调控的目的，就是为了克服市场失灵，保障市场机制积极功能的发挥，为市场经济的稳定发展提供良好的外部环境。而宏观经济环境的稳定性是经济获得发展的必要前提。宏观调控法的作用，也就是要将宏观调控与市场机制在法律和科学的限度内有效的结合起来，一方面必须保障公权力的正当、合法和高效率行使，以克服市场失灵。另一方面，它又必须以市场规律为基础，充分合理地考虑和照顾市场主体的合法权益，将政府干预行为限定在法律规定的范围内，以免其妨害自由市场机制的调节功能。

四、宏观调控法的体系

宏观调控法的体系是指由宏观调控的各个部门所构成的一个多层次的有机联系的统一整体。宏观调控法的体系根据不同的标准可以进行不同的分类，学界对此意见仍未统一。大致可以划分为横纵两种理论，横向分支理论是从宏观经济法的功能、调整对象、调整方式和手段、涉及领域等角度，把宏观经济法划分为不同的子法部门，这些子部门的法律地位是平行的，其具体功能是互补的。⒅如有的学者将其分为计划产业法，投资、金融、财政、价格法，国有资产和自然资源管理法及对外贸易法等四部分。纵向分层理论是从宏观调控的调控层位和具体制度环节出发，把宏观经济法按照调控的层位、次序、环节的递进，依据一定的逻辑关系建立起宏观调控法体系。如有学者将其分为关于宏观调控手段的法律和关于宏观调控主体目标、程序、协调运作等综合问题的法律。这些分类均从某一侧面对宏观调控法的体系进行了一定程度的分析和把握，都有其合理的一面。但从国民经济这个复杂的大系统的特点来看，从生产、分配、交换和消费的四大环节中的许多部门和单位构成，以及它们通过市场相互联系制约，并在政府的宏观调控下，围绕宏观调控目标，运用多种经济政策，利用经济、法律、行政手段的配合调控手段来看，宏观调控法必须形成一个完整的法律体系。

张富强教授认为，宏观调控法的体系应由宏观调控基本法和宏观调控特别法构成。宏观调控基本法是国家对国民经济进行宏观调控最基本的法律，主要规定宏观调控的基本原则目标任务、宏观调控主体及调控权力配置、宏观调控决策和实施程序、经济权利和义务、法律责任等方面内容，对各特别法起到统领作用。宏观调控特别法按照宏观调控政策工具的种类则涉及到宏观调控的各个具体的领域和部门，主要包括计划法、预算法、统计法、产业法、收入分配法、货币政策法、财政法、税法、区域经济协调法等。这样构建了一个逻辑性较强

的宏观调控法律制度体系，为更好的完善它提供了理论支持和指导。

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