旧村改造破解城乡一体化难题_鄞州模式_的经验_问题与对策

１０．３９６９／ｉ．ｉｓｓｎ．１００８－６７８１．２０１２．０１．０１０
收稿日期：２０１１－０７－１４
基金项目：２０１１年台州市哲学社会科学规划课题（１１ＷＨＧＹ０４
）作者简介：王万元（１９５８－　），男，浙江台州人，中共台州市路桥区委党校教务科科长，主要从事政治学研究；李传喜（１９８５－　）
，男，山东莱芜人，中共台州市委党校行政管理教研室，研究方向为发展社会学、农村问题。

网络出版时间：２０１１－１２－１３　１３：２４　网络出版地址：ｈｔｔｐ
：／／ｗｗｗ．ｃｎｋｉ．ｎｅｔ／ｋｃｍｓ／ｄｅｔａｉｌ／３３．１２７３．Ｚ．２０１１１２１３．１３２４．００４．ｈｔｍｌ？ｕｉｄ＝旧村改造破解城乡一体化难题
———“鄞州模式”的经验、问题与对策
王万元１，李传喜２
（１．中共路桥区委党校教务科，浙江台州３１８０００２；中共台州市委党校行政管理教研室，浙江台州３１８０００２）
摘　要：消除城乡二元格局，实现城乡一体化是目前我国社会亟待解决而又颇为棘手的重大课题。

宁波
市鄞州区在推进城乡一体化的过程中，坚持以点带面、整体推进、城乡联动、软硬配套的村庄整治建设，新农村建设走在了全省甚至全国的前列，但也面临一些如新社区基层组织不健全、农民身份转变困难、管理模式选择等的问题，要解决这些问题必须采取进一步推进户籍制度改革、推进农村土地改革、完善基层组织建设等措施。

关键词：旧村改造；城乡一体化；鄞州模式
中图分类号：Ｆ２９９．２７５．５ 文献标识码：Ａ．　文章编号：１
００８－６７８１（２０１２）０１－００６２－０５Ａ　Ｂｒｅａｋｔｈｒｏｕｇｈ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　Ｒｕｒａｌ　Ａｒｅａｓ　ｂｙ　
ｔｈｅ　Ｏｌｄ　Ｖｉｌｌａｇｅ　Ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ———Ｔｈｅ　Ｅｘｐ
ｅｒｉｅｎｃｅ，Ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ａｎｄ　Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ｏｆ“Ｙｉｎｚｈｏｕ　Ｍｏｄｅ”ＷＡＮＧ　Ｗａｎｇ
－ｙｕａｎ１，ＬＩ　Ｃｈｕａｎ－ｘｉ　２（１．Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｔｅａｃｈｉｎｇ　Ａｆｆａｉｒｓ，Ｐａｒｔｙ　Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　ｔｈｅ　ＣＰＣ　Ｌｕｑｉａｏ　Ｄｉｓｔｒｉｃｔ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ，Ｔａｉｚｈｏｕ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ　
３１８０００２；２．Ｏｆｆｉｃｅ　ｏｆ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　Ｔｅａｃｈｉｎｇ　ａｎｄ　Ｒｅｓｅａｒｃｈ，Ｐａｒｔｙ　Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　ｔｈｅ　ＣＰＣ　Ｔａｉｚｈｏｕ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ，Ｔａｉｚｈｏｕ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ　
３１８０００２）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｏ　ｅｌｉｍｉｎａｔｅ　ｔｈｅ　ｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ　ｄｕａｌ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ　ａｎｄ　ｒｅａｌｉｚｅ　ｔｈｅ　ｉｎｔｅｇ
ｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａｓ　ｉｓａ　ｔｏｕｇｈ　ｍａｊｏｒ　ｉｓｓｕｅ　ｔｈａｔ　ｎｅｅｄｓ　ｔｏ　ｂｅ　ｉｍｍｅｄｉａｔｅｌｙ　
ｓｏｌｖｅｄ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ’ｓ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｓｏｃｉｅｔｙ．Ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ｐｒｏｍｏｔｉｎｇｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ　ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ，Ｎｉｎｇｂｏ　Ｙｉｎｚｈｏｕ　Ｄｉｓｔｒｉｃｔ　ａｄｈｅｒｅｓ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｖｉｌｌａｇｅ　ｒｅｎｏｖａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｆｅａｔｕｒｉｎｇ　
ｉｎｏｖｅｒａｌｌ　ｐｒｏｇｒｅｓｓ，ｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ　ｌｉｎｋａｇｅ，ａｎｄ　ｓｏｆｔ　ａｎｄ　ｈａｒｄ　ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ，ｔｈｅｒｅｂｙ　ｈａｖｉｎｇ　ｇｏｏｄ　ｒａｎｋｉｎｇ　
ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ　ｅ－ｖｅｎ　ｎａｔｉｏｎｗｉｄｅ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｎｅｗ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａｓ．Ｂｕｔ　ｉｔ　ｓｔｉｌｌ　ｆａｃｅｓ　ｓｏｍｅ　ｐ
ｒｏｂｌｅｍｓ　ｓｕｃｈ　ａｓ　ｉｍｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ　ｏｆｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｙ　ｉｎ　ｃｈａｎｇｉｎｇ　
ｆａｍｅｒ　ｉｄｅｎｔｉｔｙ，ａｎｄ　ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｍｏｄｅ．Ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏｓｏｌｖｅ　ｔｈｅｓｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｉｔ　ｉｓ　ｉｍｐｅｒａｔｉｖｅ　ｔｏ　ｆｕｒｔｈｅｒ　ｐｒｏｍｏｔｅ　ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆ　ｈｏｕｓｅｈｏｌｄ　ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｓｙ
ｓｔｅｍ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｒｅ－ｆｏｒｍ　ｏｆ　ｒｕｒａｌ　ｌａｎｄ，ａｎｄ　ｐｅｒｆｅｃｔ　ｔｈｅ　ｂｕｉｌｄｉｎｇ　
ｏｆ　ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ｅｔｃ．Ｋｅｙ　
ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ　ｏｌｄ　ｖｉｌｌａｇｅ　ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ；ｔｈｅ　ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｕｒｂａｎ　ａｎｄ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａｓ；Ｙｉｎｚｈｏｕ　ｍｏｄｅ农村社会的变迁是一个动态发展的过程。

在这一过程中，由城乡分割、对立到城乡融合、一体化
是不可逆转的趋势。

那么究竟该如何理解“
城乡一体化”？首先，“一体”是指同一个整体，其次，“城乡一体化”中的城市和乡村之间是对立统一的关系。

对相对落后的农村来说，它的发展并不意味着单方面演变为城市的过程，而是城乡的整体与部分之间、部分与部分之间相互吸取先进、舍弃落后
·２６· 嘉兴学院学报Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｊｉａｘｉｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ 第２４卷第１期２０１２年１月Ｖｏｌ．２４Ｎｏ．１　２
０１２．１　
的双向演进过程，是互相渗透和融合的过程。

当然，不同的自然禀赋塑造了不同的历史文化，也就决
定了各地城乡一体化不同的路径取向。

［１］鄞州区在城乡一体化过程中，独辟蹊径，走出了一条以旧村
改造新村建设为抓手和载体，以点带面、整体推进、城乡联动、软硬配套的村庄整治建设的新路子，大大促进了城乡一体化进程。

一、城乡融合背景下的“鄞州模式”效应
２００２年鄞州区拉开了旧村改造新村建设的大幕，经过８年努力，鄞州区在“
旧村改造，新村建设”方面走在了全省乃至全国的前列，成为了新农村建设的经典范例。

（一）农民生活品质化
在旧村改造过程中，农民财富大大增加，居住条件改善。

通过“宅基地换住房”
，每户农民可分到最多２５０ｍ２的新居，新居房价与同期商品房房价相比，可以有１０倍以上的增值空间。

同时，这些
房屋可出租、出售，为农民增加了一笔财产性收入。

另外，在公共服务和社会事业建设上，鄞州区也加大了投入力度，积极推进农村社会事业的配套建设，使农村公共产品的供给度和公民的共享程度大大提高，农村民生开始迈向普惠共享的幸福时代，广大农民普遍享受到看得见、摸得着的实惠，提高了农民的生活水平。

（二）社会结构合理化
着力加强对农村的倾斜力度，编制了“中心城区—
——镇区———居民社区”城乡一体的城、镇、村规划体系，努力形成都市新城区、小城镇和田园型新村相配套的城乡一体格局，在城乡建设上实现了从分散分割到一体融合的跨越，城乡统筹发展水平位居全省第一。

另外，通过土地流转以及鼓励自主创业，农村产业结构趋于合理化，土地实现规模经营，个私企业大量涌现，也造就了一大批中等收入人群，改善了鄞州区的阶层结构。

（三）社会治理民主化
把推进村务财务“两公开”、加强民主监督作为全面落实村民自治“四民主”制度的突破口，全
面实行村级会计委托代理制、电算化和农村集体经济审计；推进“
两公开”的内容、形式和程序“三到位”
，实施村级民主恳谈会、群众提议评议等农民广泛参与的民主形式；实行村委会由委托制到选举制、从间接选举到直接选举的转变，推进了村落民主政治。

另外，鄞州区还大力推进组织建设，政治组织、社会组织、经济组织建设都更加成熟、完善，趋于专业化。

二、“鄞州模式”的经验解读
所谓“城乡一体化”并不是“城乡同一化”或者“农村城市化”，实现“城乡一体化”也并不是
农村人都成为城市人，农民都成为农业工人。

城乡一体化首先应当保留“城市”“乡村”这一对空间要素，缺少了任何一个，社会都无法存继。

其次，“城乡一体化”应该是指城乡相互补充、协调发展，
而不是单纯的“农村城市化”
，因此要打破城乡之间原有的二元格局，让农村与城市不再成为互不相干的经济体和社会体，将社会保障、公共产品、公共服务、基础设施等要素向农村延伸、覆盖，使城
乡成为有机结合的统一整体。

［２］（一）统筹规划，推进城乡融合
以改善民生为抓手，按照科学发展、和谐发展的要求，鄞州区在旧村改造中大力推进基础设施、
公共服务和社会保障建设的城乡一体化，全力实施统筹城乡发展方略和“新农村建设行动纲领”
，实现了新型城市化和新农村建设的良性互动，彻底改变了昔日“脏乱差”的农村环境，改善了民生，实现了城乡融合。

（二）突出重点，以旧村改造为龙头
把旧村改造、新村建设作为主要内容和重要载体，并以之为龙头，带动经济、社会、政治、文
·
３６·王万元，李传喜：旧村改造破解城乡一体化难题———“鄞州模式”的经验、问题与对策
化、生态等多方面要素实现联动发展。

实践证明，鄞州区这种以旧村改造为龙头，以点带面、整体推进村庄整治的做法，取得了很好的社会效应，促进了都市新城区、中心镇、中心村的崛起，形成了一大批环境优美、设施齐全、服务普惠的田园型新农村，居住条件的改善还带动了农民生产方式和生活方式的变化。

（三）以人为本，实现农民利益最大化
坚持以人为本、造福于民的宗旨，把人民的利益放在首要考虑的地位，把改善农民的居住条件、提高农民的生活水平作为这项工作的根本目的，把群众满意不满意、高兴不高兴、得利不得利作为检验这项民生工程的最终指标。

另外，在旧村改造过程中，鄞州区在切实尊重农民意愿，着力解决好农民最关心、最直接、最现实问题的同时，也注重调动农民参与建设的积极性，发挥农民的主动性和创造性，保障农民的主体地位。

在旧村再造过程中，鄞州区充分把握“四民原则”
：尊重民意、维护民利、依靠民资、强化民管，
①鼓励农民按照区政府的规划要求自主开展自拆自建自管，让农民真正成为新农村建设的主人。

（四）政府引导，充分发挥服务职能
在这场声势浩大的旧村改造、新村建设工程中，政府自身的发展压力以及政府职能的转型需要，也是促进旧村改造顺利进行的源动力。

鄞州区政府根据农村出现的新变化在管理职能上作出相应的转
变。

政府不再以万能管理者的面目出现，而是坚持“
人民创造财富，政府提供服务”的理念，以公共服务性政府的身份向农村社区提供服务和监督。

基于农村的客观现实，政府部门不仅承担土地管理、公共福利、基础设施建设、社会治安等“常规”职能，还根据社会发展的需要提供其他新的服务，如信息、资金、技术等，以弥补农村市场力量的不足。

政府抛弃了原来的一元化治理模式，建立起了以政府为主导，社会各部门、各群体共同参与，民众自我管理、自我监督、自我约束的多元化的建设模式，在这种模式中，实现了国家权力、社会团体和个人权力的和谐共生，带动了社会整体发展和新农村建设的顺利进行。

（五）全面发展，实现人与自然、社会的和谐
旧村改造、新村建设是一项系统的、全面的工程，不仅包括住房改建、农村基础设施建设，还包括村庄环境整治、生态环境保护、传统文化保护等多个方面，只有这些方面都得到发展，新农村建设才能真正成为惠及广大农村群众的幸福工程、安居工程。

鄞州区坚持新村建设与环境整治并重，努力营造空气净化、道路硬化、街道亮化、绿地园林化、公园休闲化、住宅生态化、河道清晰化的和谐优
美的人居生活环境。

生态环境方面，２００３年，鄞州区提出建设“绿色鄞州”，２００５年还提出建设“
生态鄞州”，２０１０年提出建设“
森林鄞州”，通过一系列活动，切实推进了生态环境的保护与建设。

另外，鄞州区在旧村改造过程中，还非常重视对传统文化、传统建筑的保护，变传统为优势，将其服务于乡村的现代化建设。

三、“鄞州模式”面临的问题与挑战
“旧村改造、新村建设”是一个规模宏大的工程，鄞州在新农村建设取得成绩的同时，自身也面临一些挑战和问题。

（一）农民住宅商品化方面的问题
由于在旧村改造新村建设中实行以宅基地换住房、换产业用房的方法，农民换取了商品化住宅，有条件的村民还能换到２～３套商品房，而且农民对这些房屋拥有完全产权，可以进入市场交易，但问题随之而来。

这些住房本来是为了具有本地户籍的村民建造的，进入市场以后，外地人来买了房子，其户口问题却无法解决。

外地人买了商品房以后，各项物业收费也要比本地人高，无法享受到本
·４６·嘉兴学院学报 第２４卷第１期①宁波市鄞州区政府《宁波市鄞州区旧村改造新村建设暂行办法》，２００６年。

地的集体福利。

另外，在实行住宅商品化以后，新村的管理方式也有待探索。

（二）新社区基层组织不健全
对于农民集中居住小区和大龄青年安置小区来说，由于村落原来的社会结构被打乱，组织结构也被打散，因此，这些小区基本上处于组织真空或半真空状态，管理、服务跟不上，迫切需要建立起完善的基层组织。

（三）“农民”到“市民”的身份转变困难
首先，在制度层面，“新市民”与原城市居民享受的待遇仍然存在差异，比如社会保障、就业、子女教育、计划生育以及退伍军人安置甚至交通事故赔偿等方面，两者所享受到的待遇都不同。

其
次，农民“
市民观”尚未完全形成。

对于很多村民来说，虽然搬进了中心小区，从农村走进了城市，由“村民”变为“业主”，但是其对于一些新的事物接受程度较低。

较为显著的是“物业管理”问题，
部分农民尚未在观念上接受这一新生事物，经常出现不交、延交物业费现象，容易造成物业公司与村民之间的矛盾。

（四）“村委会”与“居委会”的两难选择
许多中心小区是由几个行政村的村民组合而成，面对身份的转变，村民委员会要不要变为居民委员会，居民委员会的经费是不是由财政支出，这一系列问题都摆在鄞州区政府面前。

（五）后续管理经费权责不明
在整个旧村改造新村建设中，鄞州区采取的是农民自建、政府配套的方式，由政府负责农村的基础设施配套。

但旧村改造新村建设不是一蹴而就的工程，而是循序渐进的长期过程。

鄞州区在新村建成后，新村绿化、基础设施管理等方面的权责不明，经费问题随之而来。

（六）外来人口缺乏保障
鄞州区像浙江省其他经济发达地区一样，也有一个特殊的、庞大的外来务工人员群体，这些群体大都分布于乡镇企业里，在新农村建设中能否处理好外来人员和本地人的关系，对建设和谐安定的社会意义重大。

对于外来人口来说，他们为鄞州经济的发展付出了辛勤劳动，但由于制度上的限制，他们的户籍落实得不好，无法充分享受到和本地居民相同的教育、卫生、社会保障等方面的公共服务。

四、“鄞州模式”的展望
上述问题都是发展中出现的问题，也必须在发展中予以解决。

（一）推进户籍制度改革，保障外来人口权益
在旧村改造新村建设过程中，要改变这部分新市民在社会保障、就业、住房、计划生育、退伍军人安置等方面的处境，首要的一点就是要推进户籍制度的改革，从而保证在制度层面上实现农民身份的转变。

因此，鄞州区应继续按照“外来人口本地化、本地人口市民化”的要求，建立人性化户籍管理制度和服务。

（二）深化土地改革，突破资金制约
在旧村改造新村建设中，最大的制约来自于土地和资金。

在土地方面，鄞州区一直以来依靠村内闲置空地、原宅基地及废弃场所，在建设规模上受到很大制约，在以后的工作中，在坚持节约集约利用土地的基础上，要深入挖掘土地利用潜力，盘活利用存量土地，提高土地集约利用水平。

在资金方面，除了继续坚持以政府投入为引导、农民投入为主体、社会力量广泛参与的筹资手段外，还要继续完善农村金融机制的改革与创新，探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制，为新农村建设注入新的活力。

（三）撤村建居，完善新社区基层组织建设
在一些移民新村、集中居住小区或合并而成的行政村中，传统的社会结构被打破，原来的基层组织也无法发挥作用，容易造成组织真空，不利于基层农村社区的稳定。

这就要求鄞州区加大力度，进
·
５６·王万元，李传喜：旧村改造破解城乡一体化难题———“鄞州模式”的经验、问题与对策
一步完善新社区的基层组织建设，大力培育和发展社会组织，实现政府行政管理和基层群众自治的良性互动，为社区居民提供更好的管理和服务。

同时，就部分中心小区存在的村委会与居委会的选择问题，对那些已经被划入城区范围的那部分城中村、镇中村以及在城区建设的集中居住小区实行城市化的管理，撤村建居，以适应村庄结构转型的需要；对一些自拆自建、原拆原建的平原村庄则可以继续保留村委会的组织形式。

总之，选择村委会还是居委会，要因村制宜，根据不同的情况选择不同的组织形式，这样才能充分发挥其作用。

（四）完善新村的社会化管理，实现城乡对接
新村的社会化管理并不能仅仅理解为物业管理或者引入物业公司，还要更多地考虑社会化以及市场化因素，真正实现新村住宅小区与城市商品小区的对接，甚至将新村社区纳入到宁波市甚至整个浙江省的物业管理条例范畴。

（五）加大示范宣传力度，转变农民观念
对尚未开展旧村改造的村庄，要通过典型示范的作用，改变农民安土重迁的传统观念。

对已经搬迁到中心小区的居民，要加大宣传力度，切实使其思维观念上由农民转变为市民，使其在享受到集体福利的同时，认识到城市化管理的必要性，从而积极接受各种由城市化所带来的转变。

（六）统筹兼顾，全面发展
这里讲的统筹兼顾，应该是包括本区所有居民的统筹兼顾，在提高本地人生活水平的同时兼顾到外来人口。

外来人员为鄞州区的发展做出了巨大贡献，但在福利待遇方面还有差距。

要在新农村建设的工程中，进一步重视外来人口的需求，为他们提供与本地居民无差别的教育、医疗、社会保障等方面的服务，保障他们的基本利益，充分调动他们的积极性，更好地推进社会的和谐共建进程，实现社会的全面发展。

五、结语
从基层上来讲，中国的社会可说是乡土性的，而鄞州的实践带动了农民生产方式和生活方式的现
代转型，缩小了城乡差别，建设了城乡融合型的新乡土社会，实现了城乡一体化。

［３］同时，这一模式厘清了城乡一体化理解的几个误区，破解了城乡一体化的一些难题，创造了城乡联动，互促互进的成功经验，实现了从传统农村向城乡一体化的田园型新农村与都市型新城区相结合的完美转型，鄞州模式在城乡一体化建设上走在了全省乃至全国的前列，成为了城乡一体化建设的一种典型模式。

参考文献：
［１］杨建华．社会化小生产———浙江现代化的内生逻辑［Ｍ］．杭州：浙江大学出版社，２００８：５３－５４．
［２］杨建华．２００８年浙江社会发展蓝皮书［Ｍ］．杭州：杭州出版社，２００８：１２０．
［３］张忠汉，叶英建，李秋萍．农村住房改造看浙江———鄞州篇［Ｎ］．浙江日报，２０１０－５－２７（６－７）．
（责任编辑　王连桥）·６６·嘉兴学院学报 第２４卷第１期。