公共管理中的人性假设与制度设计

《云南社会科学》２００８年第１期ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓｉｎＹｕｎｎａｎＮｏ．１公共管理是公共管理主体运用公共权力维护、增进和分配公共利益的活动。

制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［１］（Ｐ３２８），它是公共管理中最重要的管理工具。

这里所说的制度是制度主义学派意义上的制度，包括法律、法规等正式制度，道德、伦理等非正式制度及其实施机制。

制度设计的好坏将直接影响到公共管理绩效的好坏，关系到公共利益的益损。

而任何一项制度设计都是建立在一定的人性假设基础之上的。

可以说，一定的人性假设是我们进行公共管理制度研究和制度设计的前提。

因而探讨人性假设及其与制度设计的关系在公共管理制度研究中具有重要的意义。

一、合理的人性假设：利益人古今中外，人性问题一直是人们争论不休的一个话题。

在这一争论中，人们的观点主要有两种，即“性恶论”和“性善论”。

在理论形态上，前者主要表现为“经济人”的理论假设，而后者主要表现为“道德人”的理论假设。

对这两种人性假设我们需要做具体的分析。

首先，“性恶论”在西方源远流长，并且成为其主导的人性假设。

如古希腊的柏拉图认为“人性总是把人类拉向贪婪的私欲，逃避痛苦而毫无理性地去追求快乐”［２］（Ｐ２１）。

自近代以来，“经济人”假设作为“性恶论”的一种理论形态，在西方社会非常流行，并且成为西方经济学的“公设”。

在２０世纪六七十年代，詹姆斯・布坎南等人又把“经济人”假设引入政治学领域，并创立了公共选择学派，这使得“经济人”假设在西方影响更大、更广泛。

“经济人”假设是西方经济学关于人的经济行为的一个基本假设。

它包括两方面的涵义：一是假定人的行为有自利动机；二是假定人们都能通过计算自由地依据利益（或效用）最大化的原则做出理性选择。

这种人性假设自提出以来，受到了多方面的批判：一是美国著名经济学家、管理学家西蒙从信息不完全和“有限理性”的角度来对理性最大化假设进行了批判；二是制度学派从人的社会性对单公共管理中的人性假设与制度设计孙伯强（上海交通大学国际与公共事务学院，上海２０００３０）摘要：“性恶论”和“性善论”这两种人性假设各有利弊，都具有片面性。

合理的人性假设是“利益人”假设。

它兼有“道德人”和“经济人”的合理之处，同时又弥补了各自的不足，是更为合理的人性假设。

公共管理中的任何制度设计都是以特定的人性假设为前提的，不同的人性假设就会有不同的制度设计，而不同的制度设计又会使生活在其中的人产生不同的行为结果，并塑造着不同的人性。

“利益人”假设是制度设计成功的前提；约束性制度和激励性制度的有机结合是制度设计成功的基础；科学的机制是制度设计成功的关键。

关键词：公共管理；人性假设；制度设计中图分类号：Ｄ０文献标识码：Ａ文章编号：１０００—８６９１（２００８）０１—００１３—０５收稿日期：２００７－０７－２７作者简介：孙伯强（１９７９～），男，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。

维的“经济人”进行批判；三是借助人类行为的实验结果来对理性最大化进行了证伪工作；最后就是用所谓的“ｘ效率”对理性最大化进行驳斥［３］（Ｐ６０）。

上述各方面的批评正说明“经济人”假设本身有许多不足之处，但这并不能完全否定“经济人”假设的重大作用。

首先，“经济人”反映了经济市场中行为主体活动的基本特征，对人们在经济市场中的行为具有很强的解释力。

建立在“经济人”假设基础上的西方经济学说是西方经济制度和政策的重要理论依据。

而西方市场经济制度和政策在其发展与完善的过程中尽管暴露出了各种各样的问题，甚至是一些其自身无法解决的问题，但它对推进社会经济的进步和人类财富的增长产生了谁也无法否认的重大作用。

其次，同样以“经济人”假设为理论前提的公共选择理论虽然在现实中有这样或那样的不足之处，但它却在理论上说明了政府本身具有自利性，存在着“寻租”的倾向，从而证明政府并不是解决市场失灵的充分条件，政府本身也会出现失灵。

最后，从性恶论假设出发的制度设计能够有效地约束人们特别是公务人员为追求自身利益最大化而损害公共利益的行为，西方发达国家公务人员腐败现象较少正说明了这一点。

因此，“经济人”假设作为一种理论预设具有一定的可借鉴性。

与上述“性恶论”相对立的“性善论”认为人生而具有同情心，有利他的倾向，乐于行善。

这种人性假设在我国传统文化中随处可见，而且影响深远。

如在《三字经》中就有“人之初，性本善”的论述；孟子明确提出了“性善论”，认为人性生来就是善的。

基于这种人性假设之上的传统文化特别注重对人的道德教化，主张通过教化使人变得道德高尚，乐于行善。

正是在这种观念的作用下，中华民族在漫长的历史长河中形成了“尊老爱幼”、“仁义”、“先天下之忧而忧、后天下之乐而乐”等传统美德；同时在我国古代的政治统治中也形成了诸如“人治”、“德治”、“孝治”等以“性善论”为人性假设的政治传统，这些政治传统曾经为我国古代辉煌文明的出现起到了重要的推动作用。

这些充分显示了“性善论”假设的积极作用。

但这种人性假设也有其不足之处，主要表现在其过于注重人性中“善”的一面而忽视了人性中“恶”的一面；过于强调道德教化的作用，忽视了对人性中“恶”的一面进行有效防范和制约的法律制度的作用。

其最终结果通常是，人性中的善未能得到充分的张扬，而人性中的恶也未能得到有效的抑制。

这说明单纯的“性善论”假设存在很大的不足。

综上所述，我们可以得出结论：“性善论”和“性恶论”都只是对人性的一种抽象的假设，各有利弊，都具有片面性。

那末，合理的人性假设应该是什么呢？马克思主义认为人实际上是“一切社会关系的总和”，对人的认识要放在具体的历史环境中，人在不同的历史条件和环境下有不同的行为方式。

由此可见，人性必然是复杂的。

正如马克思所说“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事，他就什么也不能做”［４］（Ｐ２８６）。

“个人总是并且也不可能不是从自己本身出发的”［４］（Ｐ２７５）。

这说明人由于自身的需要而具有自利的倾向；同时，“无论人们会认为某人怎样自私，这个人的天赋中总是明显地存在着这样一些本性，这些本性使他关心别人的命运，把别人的幸福看成是自己的事情；虽然他除了看到别人幸福而感到高兴之外一无所得”［５］（Ｐ５）。

这表明人在具有自利倾向的同时还具有利他的倾向。

因而，我们可以说，人性中具有两种潜在的倾向，即自利倾向和利他倾向，这两种倾向同时存在于同一个人身上，只是在不同的条件下，这个人的行为有时表现为自利，有时表现为利他，或者表现为自利和利他的统一。

这种人我们称之为“利益人”。

“利益人”既关心自己的利益，也关心别人的利益。

当自己的利益和别人的利益相一致时他会成为利己和利他的统一体；当别人的利益和自己的利益不一致时，他会权衡利弊，根据现实条件做出理性的选择。

可见“利益人”实际上是“经济人”和“道德人”的统一体。

它兼有二者的合理之处，同时又弥补了各自的不足之处，与现实中的复杂人性更为符合，因而也是更为合理的人性假设。

二、公共管理中人性假设与制度设计的关系公共管理中的任何制度设计都是以特定的人性假设为前提的，不同的人性假设就会有不同的制度设计，而不同的制度设计又会使生活在其中的人产生不同的行为结果，并塑造着不同的人性。

制度设计的成功与否与作为其前提的人性假设的合理与否密切相关。

人性假设合理则制度设计也会趋于合理，公共管理的效果就会较好；相反，人性假设不合理则制度设计就会偏离人性，公共管理的效果就会较差。

西方国家多以“性恶论”作为其制度设计的前提。

如柏拉图认为“国王的权力只有有所限制，他才能长久的保持着权力从而限制其他人”［２］（Ｐ２１）。

大卫・休谟认为“政治家们已经确立了这样一条原则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖———在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的”［６］（Ｐ２７～２８）。

麦迪逊也说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了。

在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。

毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制，但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。

”［７］（Ｐ２６４）杰弗逊更是直截了当地说：“自由的政府不是以信赖，而是以猜疑为基础建立的。

我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑……因此，在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端。

”［８］（Ｐ２２～２３）由此可见，众多的西方学者和政治家们都认为“性恶论”是制度设计的人性基础。

正是基于这种人性预设，西方国家构建了以限制公共权力为特征的公共管理制度如宪政制度等。

这种制度设计遏制了人们“恶”的倾向，特别是使统治者利用公共权力“行恶”的可能性大大降低，从而比较有效地防止了公共权力的异化，较好地维护了公共利益。

“然而，虽然建立在这种人性假设之上的制度设计可能是一种合理的设计，但决不是完美的设计。

因为，制度设计并不仅仅只是防止‘恶’更重要的是追求‘善’，这正是建立政治秩序的终极目标。

”同时，“建立在性恶论的人性预设之上的制度设计，虽然充分实现了对权力的规范与制约，有效地达到了限制公共权力的目的（对于这一点我们必须予以充分肯定），但这种制度设计的背后所隐含的，正是对人性堕落、道德沦丧的警觉与无奈”［９］（Ｐ９０）。

可见，建立在单纯性恶论假设上的制度设计有很大缺陷。

由于强调性恶，它特别注重“惩恶”的制度设计，这样容易忽视“扬善”的制度设计，也就是说，在注重制度的约束功能时，容易忽视制度的激励功能，这样的制度设计肯定是有缺陷的。

并且过度的约束性制度设计会限制人们合理的自由，窒息人们的创造性和能动性。

正如美国法律哲学家博登海默所说：“由于始终存在着这样一种危险，即人们在运用一些服务于有益目的的制度的时候，有可能超越这些制度的法定范围，所以在某些历史条件下可能会发生把管理变成强制，把控制变成压制的现象。

如果法律制度为了限制私人权力和政府权力而规定的制衡原则变得过分严厉和僵化，那么一些颇有助益的拓展和尝试也会因此遭到扼杀。

”［１０］（Ｐ４０３～４０４）此外，以性恶论为基础的制度设计由于其对人性所持的悲观态度而使得它对非正式制度在“限恶扬善”方面的巨大作用缺乏正确的认识和利用。

这也必然会使这种制度设计存在不足之处。

与西方的性恶论相反，中国传统的制度文化是以“性善论”为人性基础的。

有学者认为这种“性善论”在政治文化方面主要表现为以下三个方面：首先，指出了人性的可变性。

如孔子提出了“性相近也，习相远也”的命题，强调了人性在后天的可塑性。

其次，指出了道德教育的重要性。

由于人性是可变的，所以通过后天的教育来保持人所固有的善性就成为必要的手段，其作用要远大于法律的强制。