PPP模式在我国的发展探究——以西安大明宫遗址公园为例

PPP模式在我国的发展探究

——以西安大明官遗址公园为例

摘要：PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府部门与私人部门双方共同签订特许协议形成合作伙伴关系，提供某种公共物品或服务，并将双方的权利和义务以合同形式确定下来，以确保顺利完成合作，最终实现比单独行动更好的结果。PPP作为一种新型的公共项目融资模式，当前已被应用于许多领域，例如城市轨道交通、环境保护、养老等项目，在旅游项目开发中，PPP既能够体现旅游项目的公益性，又能够实现旅游项目的盈利性，对缓解政府财政资金压力，拓宽旅游项目融资渠道有着重要意义。本文从PPP模式在我国的发展现状着手，通过研究PPP模式中较为成功的一个案例——西安大明宫遗址公园，探究PPP模式在发展过程中出现的问题，并提出改进意见。

关键词：PPP模式公共资源类景区旅游项目大明官

一、引言

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府部门与私人部门双方共同签订特许协议形成合作伙伴关系，提供某种公共物品或服务，并将双方的权利和义务以合同形式确定下来，以确保顺利完成合作，最终实现比单独行动更好的结果[1]。1995年，世行及亚行将PPP模式引入中国，虽几经反复，但PPP模式在中国境内仍得到长足发展。PPP模式在我国尚属于新兴事物，但其发展速度飞快，已成为推进公共服务供给市场化的重要方式。自2014年PPP改革以来，PPP项目已经涵盖市政工程、环保、旅游、医疗等19个领域，截止2016年底，PPP项目入库财政部信息平台投资达到13.5万亿元，落地投资已达2.2万亿元，巨大投资金额背后是近三年来PPP模式在中国的飞速发展。无论从周期还是规模来看，PPP模式在中国已经得到迅猛发展，成为地方稳增长、促改革、调结构、控风险、惠民生的重要抓手。

当前，中国经济发展进入新常态，社会投资结构和投资方式正在改变，要实现正确引导PPP模式在我国的顺利发展，全面深化体制改革，保持新常态下经济社会平稳健康发展。

二、国内外研究现状

（一）国外研究现状

PPP模式兴起于20世纪90年代初的英国，其后在欧洲、澳大利亚和美洲等国家得到广泛应用，因此，PPP模式在西方国家起步较早，对其研究也比较深入。

Jonathan P.Doh和Ravi Ramammuti（2003）认为，PPP项目的成功与否很大程度上取决于政府的角色定位，在项目中，政府往往扮演了规则制定者、发起者和消费者的角色，政府把握好自己的角色定位能够有效降低项目风险，进而保证项目的成功[2]。

Li Bing, Akintoye A, Edwards P.J（2005）等将PPP风险分为由外因引起的宏观层面风险、由项目内部因素引起的中观层面风险以及由采购过程中的各种利益关系引起的微观层面风险[3]。

Maskin和Tirole（2008）认为，PPP项目合约流行的原因主要是能够减轻政府资金约束的压力，减少资产负债表中的债务，并通过合约的形式来实现。在债务较重的国家政府中，PPP模式被广泛应用，印证了他们的观点[4]。

Mansoor Dailami和Danny Leipziger（2009）认为，对于一些关键的风险因素可通过特许协议进行控制，并对融资方采取一些措施降低风险[5]。

Hoppe（2011）从融资的角度对PPP做了研究，认为PPP模式在融资能力方面有很大的优势[6]。

Mohan Kumaraswamy（2014）提出，由于项目持续时间长、不确定事件发生的几率高，PPP项目中的关系治理尤为重要，甚至比PPP合同本身更为重要[7]。

（二）国内研究现状

PPP模式在我国引入时间较早，但真正飞速发展是近几年，特别是地方政府债务危机爆发之后，PPP项目呈井喷状态开发，政府对其扶持力度也不断加大。2014年被称为我国PPP模式的开局之年，2015年成为各级政府部门和私人部门合作的元年。

贾康、孙洁（2009）指出，PPP模式区别其他项目模式的显著标志是政府部口和私人部门共同分担风险，此处的风险分担不是参与方都竞相承担最小风险，而是考虑彼此的风险承担能力，承担自己有相对承担优势的风险，

从而使得项目的整体风险最小化，产生＂一加一大于二＂的机制效应。因此，需要在机制创新层面理解PPP模式[11]。

陈双、夏志坚（2010）从研究PPP模式的内涵入手，从PPP模式引入中国的可行性和适用性进行了分析，并探究出当前国内融资模式的滞后性，提出了相关的建议[12]。

叶晓甦、徐春梅（2013）对PPP模式的组织机构和运作流程设计出了一种新的模型，并通过与其它融资模式对比发现PPP模式的优势。主要表现在几个方面：第一，PPP模式可以使私人部门在项目的初始阶段提前介入项目，这样可以避免项目前期的风险；第二，PPP模式的引入可以将私人部门的先进技术带入公益性的项目当中；第三，PPP模式可以使得政府部门与私人部门共同为社会做出贡献，更好的为大众提供服务[13]。

从当前对国内外的研究现状来看，PPP模式在国外应用较为成熟，国外对PPP模式的研究开始较早，研究现状较为深入，因此研究重点主要集中在PPP模式的具体应用，如从融资角度研究提高PPP模式资金运营效率，充分发挥政府角色功能提高项目建设效率，降低项目成本、提高利润率。而我国对PPP模式的研究还处于摸索阶段，主要是理论研究，研究的内容主要是PPP 模式概念、特征等理论基础的界定，在我国实际国情下如何有效实施PPP模式。虽然部分学者已经取得了具体应用的研究成果，但是PPP模式发展的不完善制约了深入研究的开展。因此，在总结前人研究成果的基础上，深入探究PPP模式在我国发展中出现的问题并提出行之有效的改进措施是本文的研究重点。

三、研究方法和思路

（一）研究方法

本文主要采用了文献分析法、案例分析法和演绎推理法等研究方法。首先，采用文献分析法，调查现有文献，全面了解当前国内外学者对PPP模式研究的现状，确定本文的研究方向。其次，采用案例分析法，选取PPP模式发展的典型案例，通过研究实例，具体问题具体分析，增强研究问题的现实意义。最后，采用演绎推理法，综合现有理论基础和实际案例，分析PPP模式发展过程中的问题与不足，推理出改进的建议。