城市更新从16个不同维度分析沪上深三地城市更新政策

城市更新从16个不同维度分析沪上深三地城市更新政策维度⼀、迫切程度

共性趋势：由增量扩张向存量挖潜转变

根据各地⼟地利⽤⼗三五规划及国⼟资源局/厅，三地城市更新迫切程度如下表所⽰，可见上海

和深圳的建设⽤地规模已达极限，这也是上海市城市规划提出未来的建设⽤地规模负增长⽬标

的原因。城市更新将在未来形成新增供给的重要来源。

表2 沪深⼴三地城市更新迫切程度梳理

维度⼆、政策成熟度

深⼴城市政策体系较为完善，主次分明

研究制定中的《深圳市城市更新条例》是地⽅法规级别的政策⽂件。深圳的城市更新政策级别

较⾼，级别类型相对较多；政策对象更加细致全⾯，涵盖了城市更新对象的⽅⽅⾯⾯；政策内

容⽐较齐全，从宏观的政策办法规定和实施细则，再到具体的技术标准和基本的操作程序。

⼴州城市更新政策的总纲性⽂件《⼴州市城市更新办法》（⼴州市⼈民政府令第134号，2015

年）是地⽅政府规章，其配套⽂件《关于印发⼴州市城市更新办法配套⽂件的通知》（穗府办

〔2015〕56号）已颁布，操作指引《⼴州市城市更新⽚区策划⽅案编制指引（试⾏）》等⽂件

在征求意见中。

⽽上海城市更新政策的总纲性⽂件《关于印发<上海市城市更新实施办法>的通知》（沪府发

〔2015〕20号）为低⼀层次的地⽅规范性⽂件，其配套⽂件《上海市城市更新规划⼟地实施细

则（试⾏）》在征求意见中。

维度三、管理职责

城市更新成为城市发展的常态化⼯作，各城市均设⽴城市更新组织。

深圳及⼴州设⽴了市、区两级城市更新机构。城市更新局负责领导全市城市更新⼯作，对城市

更新⼯作涉及的重⼤事项进⾏决策。各区城市更新部门负责组织辖区内城市更新的具体实施⼯

作。城市更新局和各区城市更新部门均为常设性机构。

上海则由市政府及相关管理部门组成城市更新⼯作领导⼩组，下设办公室在市规划国⼟主管部

门，具体实施⼯作由区县⼈民政府指定相应部门执⾏。

维度四、参与主体

共性趋势：坚持政府主导的前提下，⿎励多⽅主体参与、利益共享。

⼴州城市更新的⼯作原则为“政府主导、市场运作；统筹规划、节约集约；利益共享、公平公

开”。⼴州对政府主导与统筹体现的较为强化和显著，⼴州城市更新1+3政策规定“三阶段推进”：

数据调查、⽚区策划和调整控规阶段完全由政府主导；

项⽬实施⽅案编制、审批阶段由政府主导；

项⽬实施阶段，可按公开公正透明程序规定引⼊合作企业。（另有明⽂规定规范合作企业的引

⼊机制，也由“政府主导并审核”合作企业的引⼊。）

深圳城市更新原则侧重强调“公众参与”原则，充分调动公众参与的热情和积极性。深圳的公众参

与⽅式多于并且参与程度要⾼于上海⼴州，不仅在申请制度和实施准⼊制度上保障公众的投票

权和决定权，还在城市更新各个环节多次进⾏公⽰，以及建⽴多种公⽰平台，让公众尽可能参

与到城市更新⼯作中。

值得⼀提的是，深圳历年的城市更新实践完全采取市场运作模式，如此导致市场主体对现状情

况复杂、公共设施缺⼝较⼤、短期收益不⾼的⽚区没有积极性，因此近年新政中深圳明确提出

强调政府主导，如在《2016暂⾏措施》创新提出了政府主导、⾃上⽽下的重点更新单元⽅式，

由区政府组织进⾏更新计划申报、更新单元规划编制，选择市场主体进⾏整体实施，充分发挥

政府、市场两⽅⾯的作⽤。

上海为“规划引领、有序推进，注重品质、公共优先，多⽅参与、共建共享”。

三者都提到了规划的指导作⽤以及⿎励多⽅主体参与，利益共享。⼴州强调政府计划引导市

场，深圳和上海则强调了“公共利益”，其中深圳更是以“公众参与”为强调原则。

维度五、规划单元

规划统筹为引领，单个项⽬地块改造向“⽚区单元先⾏、整体统筹规划”发展。

深⼴沪三地的城市更新政策中均强调了规划统筹引领的重要性，以“区域先⾏规划”为抓⼿。

深圳表述为“城市更新单元”，上海表述为“区域评估，城市更新单元”，⼴州表述为“城市更新⽚区”。单元或⽚区综合考虑各项因素划定，可包括⼀个或多个城市更新项⽬。

其中上海创新提出区域评估：《上海市城市更新实施办法》第九条提出：城市更新区域评估应当形成区域评估报告，主要包括地区评估及划定城市更新单元。其中划定城市更新单元部分规定：按照公共要素配置要求和相互关系，对建成区中由区县政府认定的现状情况较差、改善需求迫切、近期有条件实施建设的地区，划定城市更新单元并予落实。

⽽深圳市创新提出规定⼗个重点更新单元，并对这⼗个重点更新单元提出各项重点政策。其扶持⼒度最为重⼤，推进速度更快。

维度六、⼟地收储及出让⽅式

平衡各⽅利益，激发市场活⼒

⼴州改造成居住⽤地需公开出让，深圳、上海改造成居住⽤地可采⽤协议出让的⽅式。

上海近年来的69号⽂、22号⽂、23号⽂均对⼟地政策做出了较为详细的规定。⾸先是⼟地收储及出让⽅式维度，上海的⽂件对于存量⼯业⽤地盘活，可以采取⾮公开出让的区域整体转型开发⽅式进⾏⼟地收储；对于新增建设⽤地，则供地⽅式分类更细、更公开。具体政策梳理如表3所⽰。

表3 上海市最新国⼟规划政策对⼟地收储及出让⽅式的规定梳理

深圳⼟地收储及出让以协议出让为主要⽅式，形成了深圳特⾊，也使得深圳政府⾓⾊更为灵活。新版《暂⾏条例》11.4规定：对于拆除重建类项⽬，处置后的⼟地可以通过协议⽅式出让给项⽬实施主体进⾏开发建设，其分摊的建筑⾯积按照改造后的功能和⼟地使⽤权使⽤期限以公告基准地价标准的110%计收地价（其中的10%为对历史⽤地⾏为的处理）。对于旧⼯业区综合整治类增加⽣产经营性建筑⾯积的项⽬，处置后的⼟地可以通过协议⽅式出让给继受单位，使⽤年期为30年；新建建筑⾯积部分按照本暂⾏措施规定缴纳地价后可按程序登记在继受单位名下。另外对市政府《关于宝安龙岗两区⾃⾏开展的新安翻⾝⼯业区等70个旧城旧村改造项⽬的处理意见》（深府〔2006〕258号）确定的70个旧城旧村改造项⽬，根据城市更新单元规划确定的开发建设⽤地，按照《实施细则》第六⼗⼆条缴交地价后可以通过协议⽅式出让给经确认的项⽬实施主体。

⼴州最新的城市更新“1+3”政策对旧村庄旧⼚房收储出让的⽅式做了较为详细的规定。具体来看，最新政策创新改进之处主要在于旧村庄融资地块可公开出让给市场主体或协议出让给村集体经济组织。详细规定如表4梳理所⽰。

表4 ⼴州城市更新“1+3”政策对旧村庄收储出让⽅式的规定梳理

维度七、⼟地出让价格

上海“69号⽂”的⼟地出让价格相对来说全⾯最优惠，因为限定了园区平台作为唯⼀的受让主体类别，同时是唯⼀可直接推算⼟地出让价格的⽂件：⼯业标准⼚房类⽤地出让价格不低于⼯业⽤地基准地价的0.7倍（“22号⽂”所有⽤地都是以“地段+⽤途”做参照，⽽不是只以单⼀的“⼯业⽤途”为参照；“23号⽂”则规定不低于⼯业⽤地基准地价，即1倍），研发总部产业类⽤地基准价不低于⼯业⽤地基准地价的1.5倍（“22号⽂”与其倍数基本⼀致，“23号⽂”虽然与其倍数⼀致，但区别在于这个倍数是出让起始价，⽽不是最终出让价），研发总部通⽤类⽤地出让不低于⼯业⽤地基准地价的1.05倍（⼯业⽤地基准价*1.5*0.7，但“22号⽂”、“23号⽂”都是以同地段办公⽤地基准地价为参照，不再是以⼯业⽤地基准地价为参照，出让价格相差12倍）。那么从地价来看，总体上、客观上最受⿎励的是⼯业标准⼚房类，其次是研发总部产业类，最后是研发总部通⽤类（张江+园区平台除外）。

表5 上海市最新国⼟规划政策对⼟地出让价格的规定梳理

深圳：深圳今年最新的《暂⾏条例》第⼗五条明确提出简化城市更新地价体系。整合地价标准类别，简化城市更新项⽬地价测算规则，建⽴以公告基准地价标准为基础的地价测算体系（各