磐安县_千村示范万村整治_工程实施经验及存在问题_郑朝灿

郑朝灿　陈重东　李兴举
摘要：“千村示范、万村整治”工程是浙江省的重大民生工程，从2003年实施以来，为推进新农村建设起到了重大作用。

课题调查磐安县村庄示范整治实施情况和村民对工程实施效果满意度，走访了各级部门及村民，将工程实施后数据与实施前及浙江省实施标准进行对比分析，总结磐安县示范整治工程取得的经验和成绩，分析存在问题，并提出相关建议。

磐安县地处浙江中部，人口约20万，总面积1196平方公里，素有“群山之祖、诸水之源”之称，是钱塘江、瓯江、灵江和曹娥江四大水系的发源地之一，是生态旅游县。

2009年实现生产总值40.65亿元，农民人均纯收入5518元，增长8.4%。

境内山地面积大，人口密度低，可建设用地少，属浙江省欠发达县。

至2010年，磐安县实施“示范整治”村239个，其中污水处理村27个，直接受益人口11.7万人；创建省级示范村8个，市级示范村13个，县级示范村2个，项目总投资在5400万元以上。

全县累计完成下山搬迁3533户、11460人，撤并自然村160多个。

一、取得的经验和成绩
（一）县农办牵头，部门协作，健全“三员三报三制”，工程实施规范管理
磐安县专门成立县城乡一体化工作领导小组、县新农村建设领导小组办公室（简称“县农办”）， 负责协调、组织、考核验收等，并建立工作例会制度。

同时，协同环保、农业、卫生、建设、规划等部门，在财政投入、用地政策、规划建立和环境管理上提出政策意见，并提出了“严格标准、示范优先、突出重点、兼顾面上、群众自愿、政府审定”的实施原则。

各示范整治村健全“三员”（示范整治工程联络员、工程质量监督员、村级卫生保洁员）、“三报”（月报、通报、重要事项上报）、“三制”（建设项目公开制、建设项目招标制、建设项目考核验收制）措施，推动示范整治工程实施进度。

各乡镇、村在年底上报项目完成情况，写好年度工作总结，填报有关表格。

并规定下达的建设项目，中途不得变更；对未完成及未经规划擅自动工的建设项目，不予补助资金；达不到示范村、整治村建设标准的，按有关文件规定扣除相应的考核分。

（二）政府“以奖代补”，镇村分别承担，工程实施经费有投入
经费主要来源于上级政府补助，“以奖代补”部分村庄自主引入社会资金或村民集资。

政府出钱、农民出力；政府组织，农民参与。

一是在财政上，县每年安排专项资金用于规划的编制和示范整治的补助；农民以出工投劳为主，集体出资为辅，无劳者以资代劳。

每年示范村经费投入平均21.15万元，特色村村均经费投入24.63万元、整治村村均经费投入20.77万元，污水处理村村均经费投入3.51万元。

二是在规划上，对列入示范村的规划编制费用由县全额负担；其他村规划编制经乡镇同意，由领导小组审核后给予适当补助，如2009年县财政发放规划补助75万。

三是创新机制，多方筹资。

如生活垃圾实行“户集村收，镇中转，县处理”的原则。

每村安排1名保洁员，工资费用由村负担，乡镇担任垃圾转运到县的费用，最后由县负责垃圾处理。

同时，积极引入社会资金，如大盘镇利用大盘山自然风景区引资开发旅游。

（三）以示范整治为龙头，其它工程同步推进，农村建设有新发展
考虑到经济发展、富裕程度、历史文化、地形地貌的不同，磐安县在实施中按照分类指导的原则，将工程分为示范村、特色村、整治村、整镇整治等项目。

每年制定项目明细表，明确列入示范整治工程的村庄、具体建设项目、建设规模、完成时限、乡镇及村庄项目负责人。

同时，磐安县以示范整治工程为龙头，实施了“路灯亮化”、“空心村”改造、“万里清水河道”、“千万农民饮用水”、“先锋工程”、“文明村”、“生态家园富民计划”、“乡村康庄工程”、“绿化示
磐安县“千村示范万村整治”工程实施经验及存在问题
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范村”、“环境优美乡镇、村”、“千镇超市万村放心店”、“农村生活污水沼气净化处理”等系列工程。

磐安县共有社区、村庄371个（其中社区8个），实施“示范整治”村239个，占64.42％。

村道硬化、垃圾处理、卫生改厕、污水治理等重点项目实施情况如下：
1.村道硬化。

所调查的村庄主要道路已硬化，平均每村建设1.8公里村内主干道。

村内主干道宽度有5、10、12米等不同规格，达到浙江省“千村示范万村整治”工程项目建设实施方案“每村至少建设1.5公里村内主干道，村内主干道宽度一般为3.5米”的要求。

村民对整治后道路满意度达85％。

2.垃圾处理。

新增垃圾收集点的村庄数占总调查村庄的25％；新增垃圾收集箱平均每村29.5个，按每10户设一个垃圾箱，达到省级要求（各村按每10—15户配置1个垃圾箱）；卫生保洁员人数平均每村2人。

村民对整治后卫生情况满意度达84％。

3.卫生改厕。

对沼气池改造满意67％；基本满意33％。

有55％农户的厕所采用三格式化粪池进行改造或建设，80％村里的畜禽养殖户、“农家乐”经营户没有建沼气池。

有畜禽养殖的农户以“一池三改”为基本建设单元，按每户池容8-10立方米标准建设沼气池，产生沼气作为农民生活用能，沼液、沼渣用作有机肥。

4.污水治理。

原有开展农村生活污水治理的农户平均每村82.5户，农户覆盖率平均每村45％。

开展生活污水治理的农户平均每村增加4
5.5户，农户覆盖率平均提高到61.25％。

村里的污水：纳管处理占25％，集中处理占50％，分散处理占25％。

（四）大力宣传，民主决策，村民认识较好，工程实施有群众基础
调查数据表明绝大多数村民了解示范整治并支持建设。

村民对“千村示范万村整治”工程的了解和基本了解的占75％，对“千村示范万村整治”工程赞成的和基本赞成的占90％。

只有让群众真切认识到示范整治工程的实施意义，才能发挥干群的智慧和积极性。

磐安县做法：一是开好村两委会、党员组长和村民代表会议、户主会议，集体讨论、决议出资、出工、拆建房屋等重大事项；建立工作例会制度，创造信息沟通、相互学习、共同提高的工作平台。

二是通过电视、简报等形式大力宣传，特别对“示范整治”实施中涌现出来的优秀经验、村庄典型、先进事迹，开辟专题进行深度报道；组织贴近生活、贴近实际、贴近群众的主题宣传，以动员和激发广大农民群众和社会各界参与的热情。

如冷水镇泗岩村因水库建设搬迁340户村民，就是经过村民大会讨论，通明了政策和操作进程，从而统一思想。

（五）根据当地实际和村庄条件，规划有亮点，建设有侧重
磐安县的村镇规划以村镇规划设计站为主体，邀请知名设计院所参与规划。

规划中重视把村庄建设规划与城镇体系规划、土地利用总体规划相衔接，把改变村容村貌、改善乡村生活条件与发展乡村经济和乡村社会事业相结合。

由浙江工业大学建筑设计院规划的榉溪村村庄建设规划以保护为重点，获第三届“千村示范万村整治”工程村庄规划评比二等奖；由中国美术学院设计的维新乡马家坑村建设规划，以改造村庄环境为主，道路铺设鹅卵石，涂饰建筑外墙，改造沿溪老房子为茶室，特色鲜明。

规划依据各村庄实际情况，三种类型各有侧重。

对于新建的农民新村，按照社区要求，统筹公共设施配套；对民居相对集中、有历史古迹的村规划，则以保护整治为重点；其他村庄以改造村庄环境为主。

经调查，
磐安县大盘镇光明村整治规划图磐安县大盘镇市口村整治前照片
磐安县在实施“示范整治”的239个村中，示范村庄有23个，占9.6％；整治村有189个，占79.1％；污水处理村有27个，占11.3％。

作为以山地为主的磐安县，工程实施以环境整治为主，符合实际。

二、存在问题
（一）群众、干部对工程的认识有待进一步提升调研结果显示，村民对“千村示范万村整治”工程不了解的占25％，不赞成的占10％。

这表明，村民对示范整治工程的认识和看法不统一，部分村民甚至对工程不太认同和支持。

访谈中，个别管理人员对“千村示范万村整治”工程的看法不一致，认为当地示范整治工程不值得宣传调查。

主要原因在于：1.示范整治工程实施主要由各村委干部牵头组织，对村民的宣传力度不够，村民参与面和参与度均较低，对工程了解相对较少；2受传统意识约束，农民认为自己家里得到的实惠才是真实惠，而村庄面貌得到改善，不是得到了真实惠。

（二）项目完成度和施工质量有待进一步提高调查数据显示，对垃圾收集点布置合理性不满意的占40％，90％村没有建成无公害卫生公厕，农户覆盖率平均提高到53.75％，未达到省里要求（农户卫生厕所要
覆盖全村80%以上的农户），45％的农户厕所还没有采用三格式化粪池进行改造或建设。

上述表明，新建无公害卫生公厕的村庄数量少，绝大部分村庄未新建无公害卫生公厕，项目部分内容未真正落实到位。

走访村庄过程中发现道路局部已有破损，工程实施质量一般。

主要原因在于：1.村庄规划中公厕等基础设施配备没有引起重视，同时也与现在村民新建房屋内配置卫生间有关；2.示范整治工程项目多，任务重，过程监控未跟进，实施质量没有得到保证。

同时，调查中发现个别村庄存在上报示范整治成果数据不符合实际，或通过包装已经完成建设的项目以争取上级财政经费补助。

3.参与施工的以工匠、村民及外来务工人员为主，队伍参差不齐，加上时间紧，施工质量受到影响；4.由于村庄原来并没有污水管网，且村庄地形高差大，卫生改厕难度比较大，故实施覆盖率不高。

（三）村庄规划设计粗放，技术论证会针对空间形态方面讨论不多
主要表现在：1.规划设计单位对现状条件、基础资料的调研不深入，导致设计方案比较粗放。

如村民认为村里建成的无公害卫生公厕位置基本合理50％，不合理50％；2.受中国传统文化背景和价值观影响，村庄迁移合并、拆建频繁，少部分砖混建筑保留，部分建筑原拆原建，大部分建筑异地建设，将导致村庄传统文化的消失，村民对此表示不满；3.技术论证会主要由当地各管理部门相关人员参与，议题围绕规划实施的土地、交通等政策性指标，而针对规划设计方案本身的空间形态、建筑形式等涉及不多，对完善规划设计帮助不大。

（四）地方财政投入有限，外部资金引入困难，一定程度上影响了工程的深入开展
磐安县示范整治经费主要靠省财政补助、县财政下拨、镇村承担部门，村每年投入仅20余万元。

县政府自身财力有限，加上乡镇集体经济不发达，外来资金引入
难度大。

调查总体感觉，磐安县示范整治工程每年都能够按上级任务开展实施，但相对浙江省其他发达地区差距明显。

在此情况下，必须采用适宜技术，节约经费。

污水处理针对磐安县地形地势，建议应采取分散处理为主，而城镇周边的村庄，可采用统一敷设污水管网，将村庄生活污水纳入镇污水处理设施统一处理；新建、改扩建的村庄可敷设收集管网，建设村内统一的污水处理设施，集中处理污水。

磐安县小盘村安置小区规划鸟瞰图
磐安县大盘镇市口村整治后住宅照片
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三、对策与建议
（一）大力宣传，疏通民意，探索村民自主管理
加大宣传力度，做好农民群众的宣传教育和组织发动工作，使村庄整治建设成为广大农民群众的自觉行动。

广泛听取基层和农民的意见、建议，以农民满意度、实际需求为基本出发点，尊重农民意愿，维护农民利益，促进农民增收致富，要民主商议，不强迫命令。

探索村民自主管理的途径，引导农民群众参与基础设施、公共设施整治与管理，巩固整治效果，要引导扶持，不包办代替。

积极推广使用包清工的建设办法，多用本地、本村农民工，使之成为农民就业增收的重要渠道。

可借鉴欧盟的农产品保护措施，增加农民收入，以此促进农民自发的农村建设，变被动为主动。

（二）以“示范整治”为抓手，以点带面，整体推进新农村建设
村庄建设的中心任务是改善基础设施和公共环境，发展村级公共事业，改善居住环境。

应区分轻重缓急，突出建设重点，或侧重于优化产业结构、发展农业生产，或侧重于增加农民收入，或侧重于完善农村治理，或者侧重于引导农民移风易俗、建立健康文明的生活方式。

从农民最关心、最容易见效的事情抓起，要注重实效，不搞形式主义。

如江苏省开展的农村环境综合整治工程突出“环境整治”重点，围绕“六清六建”（指清理垃圾，建立垃圾集中处理制度；清理粪便，建立人畜粪便规范化处理制度；清理秸秆，建立秸秆综合利用制度；清理河道，建立水面管护制度；清理工业污染源，建立稳定达标排放制度；清理乱搭乱建，建立村容村貌维护制度）和“三清一绿”（ 清洁水源、清洁村庄、清洁生产和绿化造林）。

（三）“引水入渠”，创新机制，提高规划设计科学性
要增强村庄建设规划的设计、审查、论证、指导及管理，保证示范整治规划品质及采用的适宜技术，要突出特色，不强求一致。

建议：1.政府部门制定相关规划建设实施细则，对不同类型的村庄规划进行系统设计，有效指导。

如江苏省建设厅颁发了《江苏省村庄建设规划导则》，将村庄类型分为整治型村庄、整治扩建型村庄、新建型村庄三类，明确了不同的规划要求，其中对住宅布局、公建配置、景观绿化等以示意图形式给出了详细指导；2.各地规划部门、专业教育指导委员会可组织设计单位、高校开展村庄规划设计、农村住宅设计方案竞赛，遴选优秀汇编成册供参考指导；3.规划方案论证过程中，邀请规划专家参与指导；4.重视现有设计管理人员的继续教育与培养；积极鼓励高校专业教师、应届毕业生到各地村镇规划设计站挂职、就业，增强现有村庄设计与管理水平；5.增加规划设计支出，适时引入投标机制，提升方案规划设计水准。

（四）政府主导，引入外部资金，全社会共同参与为使“千村示范、万村整治”工程取得更大成效，必须动员全社会的力量参与。

政府的财政投入发挥了“四两拨千斤”的作用，资金投入的大头则是社会力量和集体经济。

一些干群寄希望于政府支持，幻想一朝建成新农村，是不现实的，集体投入是政府财政投入的重要补充。

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[3]俞孔坚 李迪华 韩西丽.论“反规划”.城市规划，2009（05）.
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[11]关于印发夏宝龙副书记和茅临生副省长在省“千村示范万村整治”工作协调小组成员会议上讲话的通知，浙村整建组〔2008〕1号，2008-4-11.
作者单位：金华职业技术学院。