面对国外频繁的双反措施我国如何应对1

面对国外频繁的双反措施我国如何应对
[摘要] 改革开放以来,我国对外贸易不断增长，但近年来，
国际上越来越多的国家对我国出口的商品进行反倾销和反补贴调查，严重影响了我国正常的对外贸易，损害了中国制造的信誉和形象。

对这一问题，我们进行深刻分析，提出应对措施，最终找到一条可持续的对外贸易之路。

[关键词] 反倾销反补贴积极应对可持续发展
一、“双反”措施介绍
“双反”措施即反倾销和反补贴措施，是指一国对其进口的来自同一个国家的、同一种产品同时适用反倾销措施和反补贴措施，以救助国内受损产业的贸易救济手段。

它可能是同时对某一种产品分别进行反倾销、反补贴立案而合并调查，并同时做出终裁或征收关税；也可能是有先后地对反倾销、反补贴分别地进行立案调查，但其调查期间和实施期间具有重合性。

“双反”措施是将反倾销措施、反补贴措施同时使用于同一种产品，但却不等同于将二者简单地相加，其具有以下特点：一是反倾销、反补贴调查同时进行，应诉工作量加大、协调工作复杂、胜诉难度加大。

“双反”措施虽然在立案时，是将反倾销、反补贴分别进行的，但在调查时却合并起来进行，或者是在同一时段进行，并且终裁结果通常是同时做出。

这使得企业要在同样的时间内同时应诉反倾销调查和反补贴调查，应诉工作量成倍增加，协调难度加大，胜诉的可能性更小。

二是终裁结果是对同一种产品征收两个税率，对出口国企业打击更加严重。

与反倾销、反补贴措施只征收一个税率不同，“双反”措施终裁裁定的结果通常要对企业征收两个税率，即反倾销税率和反补贴税率。

以镁碳砖案件为例，2010 年8月26 日美国做出反倾销和反补贴损害终裁，裁定中国涉案企业的倾销幅度为
128.10—236.00% ，补贴率为24.24—253.78%，其最后在原进口关税上加征的关税幅度为152.34—489.78%。

这样一来，企业将遭受两个税率的打击，损失更加惨重。

三是“双反”措施的合法性地位受到质疑。

针对我国的“双反”措施最早出现于2004 年，出现时间比较短，WTO 对此没有明确加以约束，各实施国国内法律对此更是没有具体的规定，成为法律上的盲区。

根据反补贴措施不适用于“非市场经济国家”的惯例，以及反倾销、反补贴叠加使用与WTO 禁止“双重征税”原则之间的矛盾，人们对于“双反”措施的合法性持怀疑态度。

在具体实施时，各国基本上是依据政府对法律的解释权而自由裁量，我国应诉企业在应诉时更是找不到可以依靠的应诉规则，在应诉过程中屡屡失措。

对于在具体评估反倾销、反补贴损害程度时，其操作方式的合理性也遭到我国应诉企业的普遍质疑。

二、对近期中美“双反调查”案中补贴的介绍
自2006 年以后，美国对中国产品采取了“双反调查”，2009年的中国石油管材案就是其中一例。

作为应对措施，中国一方面在WTO 起诉美国的上述做法，同时也对美国产品进行“双反调查”，白羽肉鸡案就是典型。

上述案件中的反倾销问题无须赘述，而在征收反倾销税的情况下，如何证明同时还需要征收反补贴税，则是需要详细说理论证的问题。

（一）中国石油管材案
在中国石油管材案中，争议焦点是对中国是否可以同时适用反倾销法和反补贴法，以及如果同时征收反倾销税和反补贴税，如何才能避免双重征税？在美国商务部看来，美国国会通过了相关立法，要求对中国采取反倾销和反补贴措施。

而且中国加入了WTO，需要受《补贴和反补贴措施协定》（以下简称《SCM协定》）、《中国入世议定书》规范。

对此似乎可以做如下理解：中国既然加入了WTO，就需要受相应WTO 协定规范，构成了国际法上的权利和义务。

既然相应协定规定了反补贴的内容，对中国进行反补贴调查也是合法的。

既然可以进行反补贴调查，接下来就应该分析具体案件中的补贴以及如何才能避免双重计算。

一般来说，如果提供出口补贴，因为出口商可以从中受益，那自然倾向于降低出口价格。

在上述情形下
同时征收反倾销税和反补贴税，反倾销税已经对为压低的价格予以救济，再征收反补贴税就导致了双重计算，于是就需要证明征收反补贴税不会导致双重计算。

在本案中，美国同类产品的生产商认为补贴不仅降低了价格，还提高了生产商的效率或者产品质量，而上述影响不能仅仅通过反倾销法予以救济。

并且在一些情形下，非市场经济国家的出口在世界市场中占据了显著的份额，中国的国内补贴不仅促进了中国产品的出口，还降低了世界市场上同类产品的价格，从而降低了替代国市场的利润率。

甚至还有生产商认为，商务部在考虑是否适用反补贴法的时候，不需要考虑补贴的影响。

最终得出下列结论：不能仅通过反倾销法予以救济。

对于本案，美国商务部认为，在补贴是出口补贴的情形下，需要调整反倾销税税率以避免双重计算。

如果是国内补贴，它未必对产品的出口价格产生影响，但却可能对产品的产量产生影响。

例如生产补贴就是国内补贴的一种，它降低了制造某一产品的单位成本，使得生产商有动机制造更多的产品。

并且，表现为授信额度或者债务减免的国内补贴可以使生产商改进设备支付更多的红利和促进其他产品的生产。

在上述情形下，国内补贴未必对出口价格产生影响，所以有必要同时适用反倾销法和反补贴法予以救济。

（二）美国白羽肉鸡案
本案涉及3 种补贴：上游补贴、阿肯色州投资和就业创造刺激计划和阿拉巴马州所得税减免刺激计划。

上游补贴：包括直接支付项目、农作物保险项目两种。

有关前者，中国商务部认为美国政府向玉
米、大豆种植者直接以无偿拨款形式提供财政资助，属于出口国政府以拨款形式直接提供资金，构成了我国《反补贴条例》第 3 条下的补贴。

有关后者，商务部认为美国政府向承保玉米、大豆等农作物保险的保险公司支付了费用补贴，属于出口国政府委托或者指示私营机构提供除一般基础设施以外的货物、服务，也构成了补贴。

阿肯色州投资和就业创造刺激计划：按照阿肯色州法律，州政府向特定产业的非零售型企业提供所得税抵免、销售税和使用税抵免和退税以及现金奖励，属于出口国政府放弃或者不收缴应收收入，构成补贴。

按照州法律规定，上述优惠不适用于零售企业，由州经济发展委员会主任决定是否获得优惠而不是按照法律规定的条件自动获得，某些鼓励措施还需要经过特定程序批准，所以具有专向性。

阿拉巴马州所得税减免刺激计划：按照阿拉巴马州法律，州政府通过所得税减免项目对获得批准的公
司放弃征收企业所得税，属于出口国政府放弃或者不收缴应收收入，构成补贴。

按照《1975 年阿拉巴马州法案》，申请所得税减免的企业必须满足商业活动、资金成本、雇佣和工资等诸多方面的要求，只有数目有限的特定产业才可能获得上述优惠。

调查机关还向美国政府发出调查问卷，要求提供获得上述优惠的企业的数量列表，以及获益企业所在区域和行业。

美国政府以“税务信息保密”为由拒绝提供信息，调查机关无法判断优惠是否集中在少数企业。

最终，调查机关按照可获得的事实作出裁定，认定优惠事实上给予了数量有限的企业和产业，具有专向性。

三、对案件的分析
通过对上述案件中补贴的介绍，结合WTO 的同类案件，可以得出以下几点认识：第一，案件涉及的补贴都不是《SCM 协定》明确禁止的出口补贴和进口替代补贴，而属于国内补贴。

出口国政府或者购买了本国产品，或者向企业提供资金，或者放弃应收收入，属于可诉补贴的情形。

如果具有专向性，则违反了协定，有必要征收反补贴税来抵消不公平竞争优势。

但如何证明上述措施具有专向性，则需要调查机构通过分析相应规定和实地调查，具有一定的技术难度。

第二，中国目前在WTO 就美国的“双反调查”做法起诉，专家组已经发布了专家组报告，并不认为“双反调查”违反了WTO 协定规则。

对专家组的裁决可以做如下总结：专家组认为WTO 包括《SCM协定》、《中国入世议定书》等规则并没有明文涉及同时进行反倾销和反补贴调查的问题，GA TT1994第6 条第5 款禁止同时征收反倾销税和反补贴税，针对的是出口补贴而非国内补贴，而本案中的补贴为国内补贴，所以GA TT1994 第 6 条第 5 款并不适用于国内补贴的情形。

既然法律规则和争端解决实践并没有禁止“双反调查”，如果美国商务部能够证明必须同时征收反倾销税和反补贴税才能抵消中国产品和生产商的不公平竞争优势，那这样做就是符合法律规则的。

专家组首先从程序角度否定了我国的主张。

专家组认为，中国在磋商阶段提出的法律主张针对美国商务部具体适用法律规则的若干反倾销和反补贴案件措施的性质，在成立专家组阶段的法
律主张则是抽象地认为美国商务部没有履行法律职责，这两者是不同的，中国在专家组阶段扩张了法律主张的性质。

中国的主张不仅涉及目前的几个案件，甚至提高到了法律规则或者说抽象行政行为的层次。

于是，专家组认定中国在专家组阶段的主张扩张了争端的范围，所以并不在专家组的裁决范围内。

具体就措施的实施而言专家组认为，按照非市场经济方法征收反倾销税，并同时征收反补贴税，确实存在双重救济的可能，但这是一个十分复杂的问题，而中国并没有证明同时进行“双反调查”违反了《SCM 协定》和GA TT1994。

专家组就协定条文展开论证：按照GA TT1994 第6 条第3 款、《SCM协定》第19 条第3、第4 款，所征收的反补贴税不应该超过实际接受的补贴。

我国认为同时征收反倾销税和反补贴税导致了过度征税。

而美国认为，在补贴是国内补贴的情形下，上述协定并没有禁止同时征收反倾销税和反补贴税。

在专家组看来，《SCM 协定》第19 条第 4 款只是要求征收的反补贴税不得超过认定的补贴金额，并不涉及同时征收反倾销税的问题。

反倾销税是否抵消了补贴并不影响补贴是否存在。

总之，第19 条第 4 款没有对国内补贴的“双重救济”的问题做出明确规定。

并且，专家组还认为反倾销和反补贴是不同的制度。

WTO 协定对补贴予以分类，将补贴分为国内补贴和出口补贴，表明了条约起草者认为国内补贴和出口补贴是不同的。

在出口补贴的情形下禁止同时征收反倾销税和反补贴税，但没有涉及国内补贴。

总之，在国内补贴的情形下，WTO并不禁止同时征收反倾销税和反补贴税。

而且，专家组认为美国商务部没有义务证明按照非市场经济方法征收反倾销税具有抵消补贴的作用。

笔者试图对专家组的观点作如下解释：“双反调查”的问题关键在于按照非市场经济方法征收反倾销税是否抵消了国内补贴，以及同时征收反倾销税和反补贴税是否对生产商构成了双重计算，对其造成了不合理的负担。

这其实十分复杂，很大程度上是事实问题而非法律问题，WTO协定规则和美国国内法对这个问题都没有明确规定，轻易地肯定“双反调查”合法或者认定上述做法非法，都不合适。

在笔者看来，通过生产商和美国商务部间对事实问题的争论，以及通过美国国内法院诉讼澄清事实问题，应该是比较适当也比较现实的方法。

而证明“双反调查”是否存在双重救济或者说双重计算的事实，更多取决于对生产商会计报表的分析。

第三，即便在WTO 争端解决中败诉，我国也还是有反驳的余地，那就是证明同时征收反倾销税和反补贴税导致了双重计算，对企业造成了不合理的负担。

从实体角度而言，在出口补贴的情形下，出口商会降低产品价格，征收反倾销税就足以抵消产品的不公平竞争优势。

如果同时征收反倾销税和反补贴税，则需要扣除双重计算的部分。

但如果补贴表现为国内补贴，例如提供了优惠利率的贷款、低价甚至免费提供土地使用权，并延长了土地使用权期限，这样的国内补贴未必对产品价格产生直接影响。

如果对接受了上述国内补贴的生产商征收反倾销税和反补贴税，反倾销税的目的在于抵消产品不公平的竞争优势，反补贴税的目的则在于抵消生产商接受的财政资助、收入或价格支持。

在上述情形下，如果生产商因为接受了国内补贴而
降低了产品价格，同时征收反倾销税和反补贴税就构成了双重计算，违反了规则，这也是GPX 案中国企业胜诉的原因。

而如果生产商并未因接受国内补贴而降低产品价格，则同时征收反倾销税和反补贴税就是符合规则的。

对此问题还可以从程序角度或者说举证责任角度理解。

如果由调查机关承担同时征收反倾销税和反补贴税不会导致双重计算的责任，则对于被调查企业来说就减少了负担，增加了少征税的可能。

如果由被调查企业证明同时征收反倾销税和反补贴税构成了双重计算，则增加了企业的负担，遭受损失的可能性大大增加。

WTO争端解决的一般举证规则是“谁主张，谁举证”，在代表了主权国家的调查机构和被调查企业之间，前者拥有强大的人力、物力和财力，而企业明显处于弱势一方，由调查机构证明不存在双重计算，无疑更为合理。

所以，即便我国在WTO 败诉，如果在举证责任问题上由调查机构证明不存在双重计算，也可以有效维护自身利益。

三、我国遭受国外反补贴调查的原因
我国在出口补贴方面存在很多不足，同时，随着中国加入世贸组织后贸易摩擦的加剧，以及承认中国市场经济地位国家数量的增多，中国产品遭受反补贴调查有增多趋势，究其原因主要表
现在以下几个方面:
1. 法律条件
在很多发达国家的立法中，关于“非市场经济”的规定并非专门在反倾销一节中，而大多数情况，反补贴与反倾销有关的概念和规则都是混合规定的。

这样就意味着“非市场经济”是反补贴和反倾销共享的概念，也就是说一旦它们运用本国的自由裁量权，便可以在适当的时候对非市场经济适用反补贴税法。

SCM 规定反补贴适用于包括中国的所有WTO 成员，这并没有说对非市场经济国家就不适用。

在2005 年7 月27 日美国的国会众议院就通过了《美国贸易权利执行法案》，通过此法的目的就是修改以前的关税法，使其直接适用于来自非市场经济国家的进口产品。

2. 客观原因
随着中国经济的飞速发展和WTO 的加入，社会主义市场经济体制的逐步完善，WTO 成员国中诸国对中国市场经济地位的承认等一系列客观因素的出现，其他一些欧美发达国家也迟早会
承认中国为“市场经济国家”。

而一旦被承认为市场经济国家，针对我国这样的出口大国的反补贴措施必然会接踵而来。

3. 主观原因
是否承认一国为“市场经济国家”完全取决与各个国家的对外政策，可由其各国自行决定。

目前很多国家已经承认了中国的“市场经济”，我国也在通过外交手段，与一些国家进行双边谈判，积极争取他们承认我国的市场经济地位，尽管很多已经承认我国市场经济地位的国家，目前还没有对
我国采取反补贴措施，但这随时都有可能。

4. 利益推动
在如今国际市场，各国贸易保护主义盛行，为了维持本国企业发展，对别国采取反补贴措施也是一个不错的选择。

时下，全球产业结构面临调整，一些发达国家为了保护其某些夕阳产业，已不满足于仅仅采取反倾销措施，在其国内要求对我国采取反补贴措施的呼声还是很高的。

旧的手段正在弱化，新的要求正在提出。

关税、非关税壁垒措施作为原有的产业保护手段已受到世界贸易组织规则的限制，各国越来越多地使用反倾销、反补贴、保障措施等世界贸易组织允许的保护手段来保护国内产业。

面对世界经济激烈竞争的形势和国际社会产业保护斗争的日益升温以及我们承担的产业经济安全任务的加重，要求我们明确目标，提出对策。

产业保护目标是：掌握和运用好反倾销、反补贴、保障措施新手段，加强对进入我国的倾销产品的监控和出口企业的规范管理，保证我国国民经济安全健康发展。

1、对政府的建议
（一）开展产业损害调查研究。

当前国内企业破产、停产、半停产、生产运行不良、销售不旺及职工下岗情况较多，哪些是受到倾销损害造成，情况不明。

需开展产业损害调查研究，弄清情况，主动指导企业开展反倾销、反补贴起诉、应诉工作。

借以帮助企业脱困，促使一些产业经济转旺。

（二）降低门槛，增加立案数量。

迄今为止，４年来我国政府仅立案调查反倾销调查７起，一年不足２起。

欧盟、美国、印度等每年立案４０—７０起，有效地保护了国内产业。

我国也应当增加立案数量，从每年３—５起，逐步达到２０余起的国际平均水平，才能符合我国产业受损害的实际情况，保护好国内产业。

这里需要做的工作是，要降低门槛。

对企业的立案申请条件要放宽，要帮助企业完善立案申请。

（三）提高反倾销、反补贴、保障措施工作重要意义的认识。

一是要认识国际产业保护案件数量正在迅速上涨，我们不加大对产业的保护力度，我国产就要受到更大的损害。

一起产业保护案件无论是起诉还是应诉，如果胜诉，每年都会挽回几千万美元或上亿美元的经济损失。

（四）加强队伍建设，并应在若干高校设立反倾销专业，培养后备人员。

（五）建立信息系统和产业损害预警机制。

设立附属机构，专门从事国际经济形势分析，关注反倾销发展趋势，预测经济危机和风波走势，收集各国和地区反倾销尤其是对华反倾销信息，监测国内产业受损情况，预报进出口产品价格情况。

（六）完善和制定相关法规。

一是完善现有反倾销、反补贴法规，制定保障措施法规。

二是拟定制止扰乱市场秩序规则、反规避措施和产业安全法等。

为产业保护工作找到新的切入点。

（七）改善出口产品退税、补贴、优惠和鼓励政策，转变出口换汇指导思想。

2、对企业和协会的建议
（一）抓好企业反倾销、反补贴等方面的培训工作
（二）指导企业开展反倾销、反补贴、反规避、起诉、应诉等工作。

（三）监督和规范企业出口竞争秩序和压价行为。

（四）加强企业出口自律工作。

组建同类产品利益联盟和出口协作联盟，利益共享，风险共担；避免压价竞争，利剑自伤，招致国外反倾销，自毁长城。

从而降低国外反倾销起诉机率。

（五）加强企业内部规章制度建设，特别是建立和完善以国际接轨的会计制度，从而在接受反倾销核查时获得良好的评价。

（六）加强反倾销机构建设，充实反倾销专业人员。

协会应当这样做，一些经常遭受国外反倾销的大企业也应当这样做。

（七）建立反倾销、反补贴信息系统，及时掌握情况，指导企业工作。

（八）开展与主要国家和地区的反倾销工作联络和交流，与主要贸易对象建立友好伙伴关系。

（九）加强反倾销的研究和宣传，提高对反倾销工作意义的认识，增强反倾销申诉及应诉意识。

为维护产业经济安全，保障国民经济持续健康快速发展作出贡献。

四、结论
中国目前已经成为了世界贸易体制中的重要一员，在WTO 中的表现也日益活跃。

无论是规则制定还是争端解决方面，我国都逐渐从新进入者逐渐转变为积极参与者，在符合规则的条件下，充分利用各种手段维护自身利益。

从长远的角度而言，中国充分进入世界贸易体制，对自身和世界都是有利的。

当前中国仍被视为转型经济体，中国产品在世界市场遭受了频繁的贸易救济措施调查，最近的“双反调查”只不过是贸易保护主义倾向加剧的表现而已。

最近发布的专家组报告在很大程度上回避了“双反调查”是否符合WTO 规则的问题，虽然专家组这样做可以找出若干法律理由，其实是默许了“双反调查”。

在上述情形下，那也就只能通过美国国内法院诉讼，争辩事实问题来维护企业利益。

很明显，贸易保护主义倾向加剧了，那消极倾向是否会演变为贸易战呢？事实上，美国、欧盟和中国都明白彼此不可或缺，贸易战对各方都损失惨重。

当然，在特定情形下甚至在相当多的情形下产生贸易争端，这是非常有可能的，世界在很长一段时间内，将处于“可控的贸易保护主义”状态中。