我国非税收入征管职责划转研究

我国非税收入征管职责划转研究
非税收入与税收收入是国家财政收入的两大支柱，在现代国家财政治理中发挥着基础性、支柱性和保障性作用。

非税收入划转税务部门征收成为改革非税收入属地化管理体制和促进非税收入法治化进程的重大举措，有利于集中税费收入数据，提升财政治理能力，规范政府与市场关系，统一要素市场，与推进财税体制改革、加快全国统一大市场建设高度关联，对于加快推进国家治理体系和治理能力现代化的进程有着显著重要作用。

一、非税划转的背景及意义
（一）非税收入的内涵
非税收入是财政收入的重要补充形式，也是政府收入分配体系的重要组成部分，与税收共同参与社会财富的再分配。

根据财政部2016年颁布的《政府非税收入管理办法》，非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资本收益，国有资源（资产）有偿使用收入、罚没收入等。

依据财政部《2022年政府收支分类科目》，非税收入共有10大类，全国层面的非税收入共有371项。

非税收入具有种类项目多、征收主体
多、缴费对象多、缴费环节多、政策口径多的“五多”特点。

此外，多数非税收入也具有有偿性和专款专用的特点。

（二）全国非税收入的整体情况
财政部数据显示，近5年来，全国非税收入逐年增加，由2017年的亿元增长至2021年的亿元，年均增长率为9.69%，超过税收收入年均增速5个百分点。

非税收入占财政收入的比重呈波动性上升态势，其中2021年非税收入占财政收入的43.50%。

一般公共预算中非税收入和政府性基金在全部非税收入中占绝对主体地位。

以2021年为例，按照预算管理分类构成来看，国有资本经营预算收入占全部非税收入的比重为3.89%，占比最小；一般公共预算中非税收入占全部非税收入的比重为22.41%，政府性基金收入占全部非税收入的比重为73.70%，一般公共预算中非税收入和政府性基金收入合计占了96.11%。

在非税收入连续高速增长的背景下，非税收入征管主体多、征收范围和标准不统一的的问题日益凸显。

目前非税收入的征收主体包括地方财政、税务、环保、教育、交通、公安等部门，存在多头管理和乱收费的现象。

各地区对相同非税项目的征收标准也不统一，公共品价格地区差异大，在减税降费政策影响下，地方政府通过筹集非税收入来应对财政减收压力，将进一步加剧地方财政收入中非税收入占比过高的问题，给财政收入质量提升和可持续性带来不利影响。

（三）非税收入征管职责划转的现实意义
非税收入征管职责划转税务部门，是党中央、国务院做出的重大决策部署，对于促进政府职能转变、加强政府系统廉政建设、完善现代公共财政体系等，具有重大而深远的现实意义。

一是非税收入征管职责划转是推进国家治理体系和治理能力现代化、建设服务型政府的重要组成部分。

党和国家机构改革方案明确指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力的一场深刻变革。

”将税务部门作为非税收入的征收主体，将解决目前非税征管多头管理的弊端，增强权责清晰度，集中税费收入数据，规范政府与市场关系，减少征管执法差异，统一要素市场，促进加快建设全国统一大市场，加快推进国家治理体系和治理能力现代化。

二是非税收入征管职责划转是推进全口径政府预算管理、建立现代财政制度、增强国家宏观调控能力的重要抓手。

非税收入征管划转税务部门将全面建成“单位开票、税务征收、财政统管”的非税收入征管体系、推动“收支两条线”管理向纵深发展，有助于强化财政的综合预算管理，多方面、多层次、多功能地调节经济社会运行，进而实现国家宏观调控能力的不断提升。

三是非税收入征管职责划转是深化“放管服”改革、优化营商环境、激发市场主体活力的必然要求。

我国经济已由高速增长阶段转变为高质量发展阶段，要推进经济增长方式
转变，就必须转变政府职能，简政放权，优化营商环境，切实降低社会制度性交易成本，进一步激发市场主体活力。

二、非税划转政策梳理及情况分析
（一）非税收入划转政策梳理
税务部门征收非税收入起步于1986年教育费附加的开征，历经委托征收、拓展征收、研判征收三个阶段。

一是2015年前的委托征收阶段。

考虑到税务部门征管效率高、征收成本低，将与税收具有相似特点的14项非税收入划转税务部门征收，包括教育费附加、文化事业建设费等。

二是2015年至2018年的拓展征管阶段。

2015年12月，中办国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》，要求降低征纳成本，提高征管效率，理顺征管职责划分，转变征收管理方式。

此后，税务部门在原有基础上继续拓展非税收入的征收范围，部分省市划转了10余项非税收入由税务部门征收。

三是2018年以后的研判征收阶段。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，要求将省级和省级以下国税地税机构合并，并明确赋予税务部门非税收入征管职责。

随后，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，明确了非税收入征管职责划转至税务部门的具体原则和范围，即“按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留，适宜划转的非
税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”。

2018年7月，国务院办公厅印发《关于做好社会保险费和非税收入征管职责划转工作的指导意见》，进一步明确了划转改革的进度安排和部门分工，非税收入征管职责划转改革正式拉开序幕。

（二）全国非税收入划转情况
非税收入划转税务部门征收成为改革非税收入属地化管理体制和促进非税收入法治化进程的重大举措。

截至2022年10月，财政部已分四批将部分非税收入划转至税务部门征收。

此外，各省先后划转户外广告招标及拍卖收入、小客车总量调控增量指标竞价收入、市政公共资源有偿使用收入、市场公共资源有偿使用收入等多项省级设立的非税收入项目。

（三）非税收入划转的特点
非税项目方面，目前划转的非税项目多属于政府性基金类，涉及全国绝大多数省份，且税费关联性强，其费基与增值税或企业所得税税基相同或相近，划转税务部门征收后，既能方便缴费企业，又能联动税费规范管理。

非税金额方面，虽然非税收入划转税务部门征收的项目数不多，但由于国有土地使用权出让收入金额巨大，致使划转税务部门征收的非税收入占非税收入总体的比例较大。

另一方面，由于在项目选择标准、组织领导机构、数据系统建设、缴费人便利性和社会舆情压力等方面面临着多重困境，非税收入划转进度较
为缓慢。

四、非税收入划转存在的问题
（一）非税管理法制化水平有待提高
一是非税收入法律级次不高，缺乏统一的非税收入征管法律法规。

目前我国非税收入征收制度大多是财政部门文件，例如《政府非税收入管理办法》或是地方政府规章，一定程度上削弱了非税收入征收的法定性；而国际上，大多数为国家最高立法机构批准。

二是立项程序不够规范。

程序公正是实体公正的重要保障。

我国现行非税收入项目中，除少数非税收入是根据法律法规设定外，大部分项目在设定方面法定程度不够，由财政部授权各省自行确定是否征收、如何征收，而各省在开征该项目时，也鲜有向社会进行公开征求意见，一定程度上影响了缴费人的遵从度。

三是征管制度不健全。

一方面，有的非税收入项目仅有征收的规定，而没有违规处理方面的规定，导致执法手段欠缺，难以实现公平、高效征管，一定程度上降低了征管质效。

另一方面，退费制度尚未规范建立。

（二）划转缺乏组织领导机构，部门间协调存在困难
非税收入划转过程中业务主管部门、税务部门和财政部门之间的协调成为当前非税收入划转工作面临的重要问题。

一是由于缺乏统一的组织领导机构，当前各地非税收入划转陷入各平行部门之间的协商困境，非税划转进度停滞不前。

国务院对于划转项目的要求集中体现在“依法保留、适
宜划转”，这一规定表明并非所有非税收入都应划转税务部门征收，具体划转项目由地方政府按照这一基本原则自行决定。

由于缺乏明确的划转项目要求，各地对应划转项目的理解不同，省级非税收入划转项目的选择和工作进度，也存在较大差异。

事实上，各部门均为非税收缴环节中的一员，并不具备统一协调其他行政部门的权力，这导致非税收入划转涉及其他政府部门时存在部门之间的协调难题。

二是各部门对非税收入的划转范围及协作共治意识还需进一步加强，部门间信息共享、征管协助机制尚不健全，尚未形成共同治费的良好格局。

例如，虽然征缴统一在税务部门，但退库环节因缴费人退库原因的不同，需向不同部门申请办理：误收误缴类型的，向税务部门申请办理；业务部门核定有误等其他情形需要退库的，向业务主管部门申请办理。

一方面缴费人难以判别退税申请部门，一定程度上影响缴费人遵从度；另一方面，退库审批流程还未实现电子化，退库申请经税务部门审核后函询财政、业务主管部门，相关部门函复同意后，转由国库办理退付手续，退库周期可能长达几个月甚至一年以上，加重缴费人退费负担，不能完全适应现行放管服改革需要。

（三）非税征管信息系统尚不完备
及时准确掌握缴费对象的信息是确保非税收入划转税务部门征收后，征收工作顺利开展、征收效率提升的关键。

目前，全国财税部门通过建立部门间非税互联互通系统，实
现了税务非税征缴数据向财政部门的传递，业务主管部门与税务部门的信息传输系统各地有着不同的实践。

（四）增加国库业务系统和事中监督风险
一是TIPS系统稳定性风险加大。

目前，非税收入划转税务部门征收的项目较少、灵活就业和城乡居民社会保险费仍通过专户汇缴方式缴库，TIPS系统业务压力在可承受范围内；未来，随着非税项目划转逐步增多、灵活就业和城乡居民社会保险采取通过TIPS直缴入库方式，TIPS系统业务量将大幅增加，对系统稳定性造成压力。

二是国库事中监督风险点增加。

由于非税项目划转的渐进性，大量非税相关业务仍处于部门衔接过程中，制度尚未健全、部门间权责尚未明晰、业务流程尚未理顺，给国库事中监督带来较多不确定性因素。

以非税退库为例，由于部分政府性基金非税项目历史数据沉淀在业务主管部门，完全迁移至税务部门存在困难，对于划转税务部门征收之前缴费人缴纳的资金办理退库的向原业务主管部门申请办理。

因此国库部门在审核非税退库时，既要根据非税划转进展判断退库审核部门是否正确，又要根据退库原因的不同，判断退库受理审核部门是否符合规定。

鉴于政府性基金项目金额较大，而退库制度散见于各划转通知，并未形成统一规范、达成统一共识、责任不易划分，国库作为资金出口及业务流程的最后环节，履职风险增加。

五、政策建议
（一）分步稳妥推进非税立法
由于全国人民代表大会还未将非税收入管理纳入立法规划，可分为近期和远期两个阶段，分步推进“非税法定”和征管制度规范化建设。

短期内，可由国务院试行出台针对各类非税收入的《非税收入征收管理暂行条例》，规范非税收入管理的制度体系框架，明确规定征收对象、征收标准、征收时间、征收条件。

远期，制定《非税收入管理法》，对非税收入管理的实体性和程序性做出明确规定，一是在非税收入立项时公开征求意见、依法评估审议，对于现行非税收入进行分类逐项评估，对于适宜保留的，在充分征求社会公众意见的基础上，逐步通过法律法规予以确认；二是分类授予税务部门对已征项目的征收权限，特别是对税务部门普遍征收的“类税”类非税收入，明确税务部门关于费款追缴和违规处理的权限，明晰后续征管环节各方职责，提高非税收入征管的法治化水平，全面推进非税收入管理法制化，逐步构建一个整体的法律框架。

（二）明确划转项目类型，推进部门协同共治
立足强化市场基础制度规则统一、打造统一的要素和资源市场的角度，非税划转应加强顶层设计，分类确定划转要求。

一是中央明确非税收入划转项目选择的基本原则。

对于类似教育费附加等具有强制性、无偿性、固定性特点的非税收入，尽快划转税务部门全程征管，由税务部门一体化实施登记、征收、监管、追缴等工作。

对于绝大部分征收对象分
散、收入零星的行政事业性收费，计费基数与计税基数关系不大的民航发展基金等政府性基金以及用于国有资产再投资增值的国有资本经营收入暂不划转税务部门。

二是加强组织动员和领导机构建设。

深化省级非税收入划转改革需要形成以省级政府牵头的，省级财政和税务部门作为主要参与方，各拟划转项目的主管单位和执收单位作为参与方的组织保障体系。

（三）加强部门间系统建设，推进非税数据互联互通
在充分评估安全性的基础上，因地制宜、远近结合确定数据共享渠道。

近期，立足政府数据共享平台搭建互联互通的地区，各部门可分别与政府数据共享平台连接，在确定划转项目、明确各方职责的同时，即确定数据互联互通的工作机制，同步建设相关信息系统，实现互联互通与项目划转同步设计、同步推进、同步完成。

远期看，非税收入数据是税务部门征收非税收入、厘清央地财权事权的必要前提，应建立涵盖非税各业务部门的统一信息共享平台，完善非税数据的部门传递，通过对各部门审批、缴费、退费审批、对账等环节的闭环管理和共同监管，形成规范准确的全国非税数据，规避政府各部门各自为政的局面，推动税费收入政务共治现代化。

（四）优化国库业务系统，推动出台非税退库制度
为增强国库高质量发展动能，降低国库履职风险，应加强国库系统建设和制度供给。

一是优化升级TIPS系统，增
强大规模并发的系统稳定性，提升系统业务处置峰值。

二是推动各部门联合出台非税收入退库管理办法，按照“一门、一站、一次”办理的征管要求，统一非税退库申请受理单位，明确各部门在非税退库各环节的工作职责，规范非税退库业务流程，降低非税退库业务风险。

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