农村公共产品供给制度变迁的分析

中国经济史研究2005年第3期农村公共产品供给制度变迁的分析
叶文辉
(云南财贸学院经济系　650221)
内容提要:在中国漫长的农业社会时期,农村公共产品供给一直沿袭着与乡绅治
理制度相适应的供给制度,乡绅对乡村社会公共秩序维护和公共设施建设等公共产品的低水平供给起着重要的作用。

在人民公社时期,中国政府组织和动员农民用劳
动力最大限度替代资金的方式,实现了农村公共产品供给水平的提高。

改革后,农村
大多数公共产品仍沿袭制度外供给体制,主要由收入远低于市民的农民筹资来提供。

所以,农民负担问题实质上是农村公共产品供给体制的问题。

关键词:农村公共产品　乡绅治理　人民公社　制度变迁
农村公共产品供给体制与乡村治理制度、农村税费体制三者是密切相关的
治理制度是合理的税费体制和公共产品供给体制的必要前提,而一定的公共产品供给体制又与一定的农村税费体制相对应。

农村税费体制的改革必然导致国家与农民的分配关系、治理制度的变迁,而农村税费问题的彻底解决又必然与公共产品供给体制的调整互为条件。

本文在此就中国农村社会公共产品供给体制的变迁进行比较研究,这对我们探索化解“三农”问题的思路会有所启示。

一、中国历代依赖乡村税收的财政制度缺陷
在中国长期的农业文明演化中,作为农业文明载体的乡村社会变化相对缓慢,上层统治者与乡村社会处于一种低度整合态势,乡村社会内部的经济社会体制处于一种超稳定状态,王朝更替导致的是上层统治者的替换和政府周期性的重组,乡村社会结构仍一如既往。

建立在农业文明基础上的乡村治理和财政体制难以承担起对乡村社会资源的高度整合和推动乡村社会进步的责任,农业社会的财税体制决定了帝国的财源支柱是农业税,农民作为国家上层建筑的主要纳税者,国家对乡村的控制以取得财政收入为重要目的。

历代王朝实行的“重农抑商”政策带有相当一部分对税收基础的重视或稳定财政收入的功利色彩。

这样在漫长的历史时期政府都难以建立适宜工商业兴起和发展的制度环境及意识形态,所以,因工商业在政府的抑制下难以顺利发展成为重要的财源,政府的财税体制主要就是乡村税费体制,即财政重点难以从“征农”顺利转向“征商”,财政收入对自然经济下的田赋高度依赖。

政府财政资源汲取的不足也极大地限制了政府的公共产品供给能力,国家财政收入主要用于保持官僚机器的运转,统治者并没有通过汲取财源增殖国富的理念①,就难以应对社会的新挑战,增收潜力极为有限的农业税收也不可能支撑庞大帝国的发展要求,整个帝国只能维
①罗荣渠:《现代化新论》,北京大学出版社1993年版,第278页。

持在低度发展水平,也导致了农业发展困境与财政风险、社会动荡极高的相关度。

王朝对乡村的统治在于获得对农民合法的征税权,在于参与对农业经济剩余的剥夺和分割,来维持上层统治和文官政府的运转,国家与农民的经济关系是剥削与被剥削的分配关系。

这种财政体制安排决定了乡村社会公共产品只能由乡村居民自我供给,也决定了帝国财政体制的脆弱。

农业的自然特性和乡村社会结构决定了可提供的经济剩余的潜力有限,乡村税收体制的制度性缺陷意味着国家从乡村社会获取财政资源的汲取能力难以稳定地增加,财政的扩张乏力。

这种局面也意味着国家应对各种挑战、战争和推动社会进步的实力不足,所以只能通过军队自己生产粮食自给和乡村自治的制度安排来减少政府公共支出、减少行政人员并由此节约行政管理经费。

帝制时代的中国国家财政规模仅是整个国民经济的很小部分,政府的财政收入从来没有超过G DP 的4%①。

政府财力的不足也决定历代政府难有更大的整合社会资源和实施社会变革的作为,无力投资于社会基础设施和经济基础设施,国家对社会的治理只能是低水平的。

而财政管理更多服务于王朝稳定和安全的目标,具有相当的消极性和保守性,而这一现象到明清时期就更为突出和严重。

明帝国缺乏与其它国家和民族进行军事和经济竞争的意识,明朝开国者设计的财政管理体制服务于王朝安全最大化的主要目标,财政管理具有收敛性(self 2denying )。

在这样的制度安排下,明朝的行政管理效率低下,对社会资源的管理能力极为有限,缺乏通过工商业发展来增加财政收入的体制,对农业的所谓重视使中华帝国的大部分财政支出向贫穷的农民转嫁,对农税的过度依赖导致了制度性财政风险。

这样就难以为官吏提供合理的薪俸及相应的正常待遇②,不得不对官吏实行刻薄寡恩的俸给制度,也导致政府工作人员不足、公共投入不足和国家军事能力的低下。

财政收入的微薄也影响政府举办社会发展必需的公共事务和提供最必需的公共产品的能力,社会发展处于较长时期的停滞状况,国家也就更没有能力加强对乡村社会的管理了。

而作为游牧民族的清朝统治者缺乏对农业社会的管理经验,为了稳定新王朝,不可能对前朝社会制度进行全面的改革,在中国历史上还没有哪个王朝像清朝这样几乎完全承袭前朝制度包括财政制度③。

二、漫长的农业社会农村公共产品供给体制
当国家从农民手中获取的税收主要用于政权的维持和上层统治时,乡村社会就不可能获得外来资源的支持来促进进步和变迁,乡村社会所需的社会设施等公共产品就长期由社区居民自我供给,所以在漫长的农业社会时期,乡村社会一直延续公共产品自我供给的体制④。

而农耕文明的制度缺陷决定了农业提供物质财富的增长性不足,农民收入难以持续增加,对乡村公共产品的筹资和供给只能是低水平适应乡村经济和社会发展。

①②③④今天农村公共品的供给体制有着太多的历史痕迹,也说明现今的乡村治理模式和国家与农民的分配关系没有取得根本性的变迁。

黄仁宇著,阿风等译:《十六世纪明代中国之财政与税收》,生活・读书・新知三联书店2001年版,第418、426、427页。

历史证明,高薪虽不是养廉的充分条件,但却是重要的必要条件,对官员来说,靠其从圣贤书中接受的政德和修身等意识形态熏陶来自律是极不现实的,历史上虽有海瑞等清廉官员供民众长久崇敬,但也说明象海瑞这样的道德英雄是极其稀缺的,他不符合一般官员的正常普遍状态,况且在诱导乡村子弟到科举制的轨道而发愤读书求学时,一句“书中自有黄金屋,书中自有颜如玉”就是读书做官现实目标的最好说明。

Perkins ,Dwight ,G overnment as an Obstacle to Industrialization :the Case of Nineteenth 2Century China.Journal of Econom ic History 27,4,1967,pp.478—492.
当整个农业社会制度发展都极为缓慢时,中国的乡村社会就处于更加封闭和保守的环境中,一个个相距并不遥远的乡村成为一个个相对完整和自成体系的小社会经济体,乡村社会的变迁比上层社会的变化还要缓慢和停滞,其内部运行着特殊的社会经济体制。

农业的自然经济形态,农业生产的低技术壁垒和生产协作的低度化、农业产出品大多直接作为最终消费品的特点,导致乡村民众之间社会经济联系的微弱,也使民众公共利益空间狭小,使民众对公共产品的需求偏好较弱,。

农耕社会形成的血缘关系纽带抑制和替代了建立在个体法权平等基础的协商合作关系,乡村社会只能提供最低限度的公共产品和举办公共事务。

乡村居民最基本的公共事务就是养老保障、教育、治安、与农业生产有关的较大型的水利设施建设、低层次的生态保护和单个农户难以承担的公共生活事务。

而大家庭聚族而居和对“多子多福”意识的固守,使单个家庭成员获得了一份稳定的生活保障,使不测的风险在正常社会经济条件下不需向家庭、家族外转嫁。

而且乡村社会民众长期生活在一个基于血缘、亲缘、地缘、业缘一体的“熟人社会”。

由于长期共处在一个超稳定的社区环境里,由于村民的长期重复博弈使个体比较注重以长期考虑来调节自己的行为,一般都追求长期效用的最大化,因为个体的机会主义行为会导致其他人“以牙还牙”的报复而形成“囚徒困境”的格局。

个体的,主要是乡绅的“利他主义”行为会在当前或将来获得各种收益回报而与其个人内心的利己追求相吻合,乡村社区居民的利益交换遵循着一种长期形成的交易规则,而不是建立在陌生人基础上的短期的直接的市场交换,所以大都注重自己在乡村社会里的声誉,在调节相互关系时,无经济成本的舆论监督对个人行为的约束是最为有效的,也使得乡村社会在基本公共产品的供给问题上成员之间交易成本相对低下。

长期无数次的博弈使来自成员内部的治安问题趋于最小化,社区成员很低的流动性和村落社会对陌生人的封闭进一步降低了对治安公共产品的需求,即使有限的针对外部的治安也根据“智猪博弈”(boxed pigs game)①而主要由经济富裕的大户、乡绅等政治经济精英供给或组织,避免了在公共产品供给上组织困境或是因搭便车导致的供给不足,乡绅承担和组织了诸如排解纠纷、兴修公共工程、社区安全和征税等公共事务,他们是乡村社会公共秩序的维护者和组织者。

为了读书作官、光宗耀祖进而增加家族的政治势力,不少家族利用“族田”等公共资产筹集子弟接受教育的费用,当然“族田”也用于宗教祭祀等不多的公共事务,而教育作为一种奢侈品大多只有乡村少数的经济精英才能享用,并大都作为私人物品来供给,所以接受教育主要是私塾教育并非乡村子弟的必要事项。

与乡村居民生产生活有关的大型基础设施的建设,大多根据“谁受益谁付费”主要由地主、乡绅或族长等政治经济精英人士出资或组织承办,这是由各个村落小社会的政治经济结构决定的,乡村社会没有用于乡村内部公共事务的正式的公共财政。

漫长的农业社会各个王朝的国家行政机构都止于县级,所以在国家政权治理力不从心的乡村社会,在长期的演变中自身形成了特殊的非正式社会治理②,形成了不同于上层文官政府的社会政治结构。

在一个个的乡村与乡村外的世界保持长期的相对隔绝和分离,即与外部资
①
张维迎:《博弈论与信息经济学》,上海三联书店、上海人民出版社1996年版,第17—19页。

②之所以是非正式的,是因为乡村治理公共权威并未获得国家的正式授权,但政府需要成本较低的提取农业税收而在一定程度上默认了这种治理模式。

源处于微弱的整合时,乡村这个“没有陌生人的社会”成为了一个利益共同体。

在这个共同体内,公共责任主要由乡绅承担,这些精英从长期运行的科举制中获得文化和意识形态的精神支持,主要为提高在乡村范围内的社会地位、威望而非单纯追求经济利益承担公共责任。

他们提供维持乡村社会财产安全、生活安全与秩序的公共服务,并在关系大多数成员的公益事业举办中起组织和积极筹资的作用。

这就不需要用成本昂贵和固定的公共服务机构来维护乡规民约等公共秩序,使乡村社会公共产品能维持与社会经济发展相适应的供给水平。

应该看到,这种公共产品供给体制的维持在于乡绅对其政治经济利益的追求与乡村社会公共利益的一致,当这种格局被消解或乡村社会在外来力量冲击下打破了长期形成的社会均衡时,乡村公共事业就将处于不均衡的混乱格局。

乡村共同体公共产品供给的财政基础除了乡绅缘于公益与私人利益一致的自愿提供外,大都还有更主要的经济来源,如不少乡村的土地主要由家族所有而非严格的个人所有,家族力量为农民提供了精神上的依托和经济上的保障。

历史研究发现,在中国南方的某些省份,私人地主的势力远不及“集团地主”即集体性的土地占有者,集团地主控制生产资料收益的固定部分被规定在一定范围内用于公共分享,如“学田”、“庙田”“族田”等①,以保证乡村公共产品供给有必要的资源支持,维系乡村共同体的生存、安全、内聚和秩序。

当然这种公共产品的供给体制大多局限于乡村社区半径很小的范围内,对较大型的公共产品或公共设施的提供就力不从心,如要涉及乡村外的大型水利设施的建设,就会陷入因财力不足和组织成本高昂的动员困境,而且整个国家财政也因财力汲取不足存在公共产品供给的财政危机,历史上大江大河的治理不力造成生态和社会灾难就是最好的证明。

三、人民公社时期的农村公共产品供给体制
(一)乡村社会公共组织的重建
中国共产党自1949年上台执政以来,对乡村社会的治理和各种资源的整合史无前例,强力推动乡村社会的制度变迁,同时也使不少还处于近似奴隶社会甚至原始社会形态的区域社会迅速转型。

而对汉族聚居地区的典型农耕社会的整合就更是激进和迅速,与民国时期的乡村建设运动相比,中国共产党主导的乡村改造,对乡村政治结构、经济结构、文化教育格局实施了前所未有的解构和重构。

中国共产党在对传统社会以乡绅为主导的乡村政治结构进行了解构,对乡村社会的政治经济体制进行了制度创新,建立了全新的乡村基层组织,迅速地实现了把农民组织起来的目标,并领导其积极参与声势浩大的社会主义改造的政治经济运动。

当越来越多的农民被整合进共产党设计的政治经济组织时,过去农民似“一袋马铃薯”的低组织格局得以根本改变。

(二)乡村社会公共产品供给体制和农民负担
声势浩大的社会主义改造运动解构了原有的乡村社会政治结构即治理结构的同时,也必然导致通过乡绅和家族组织、提供低层次公共产品的供给体制的变迁。

同时,对乡村社会进行全面改造的庞大系统工程需要相应的制度性财政支撑,而以工业化为强国方略的中国政府还需要从农业和农村提取资源,政府在为重工业进行资本积累的情势下,不可能有对乡村的净资金支持,因此乡村的公共产品供给在政府主导下,只能是也不得不沿袭历史上的自我供给体
①陈翰笙:《解放前的地主与农民———华南农村危机研究》,中国社会科学出版社1984年版。

制,与过去不同的是,在中国共产党的领导下,农民在较大的范围内被积极地动员和组织起来,乡村公共产品供给走了用劳动力最大限度替代资金的道路。

应该说这是在既定的资源约束和资源禀赋条件下的最优策略,这也成为中国共产党在乡村社会有效供给公共产品的一次成功尝试。

人民公社时期的乡村公共产品供给体制的有效运行,满足了高层决策者对乡村社会高度整合的治理要求,这一制度的顺利执行有赖于相关配套制度的安排,具体来说,有以下几点:(1)国家对农村经济的全面控制,公社作为政社合一的组织为跨大队、跨生产队的资源调配和公共产品供给提供了保证;(2)工分制的分配方式使集体可以根据公共事业建设的需要决定公积金和公益金的提取比例,这种高效的资金筹措方式对农民造成的负担是间接和隐蔽的;(3)公社高度控制的劳动力管理体制使得集体组织可以随心所欲指挥和调配劳动力,进行劳动密集型的公共建设;(4)由于农户的私有财产大多被剥夺,农户没有任何经济的自主权,并保持高度的同质性,农户缺乏对公共品的主动需求,也没有需求的差异性,这使得自上而下集中、统一
地供给公共产品变得非常便捷而高效。

①人民公社的公共产品供给仍是未进入国家公共收支系统的制度外供给,有着原有的乡村公共产品自我供给的历史惯性,只不过公共产品涉及范围和受益范围从原有的自然村向人民公社的行政区域扩张。

而当人民公社行政区划内的公共产品主要靠公社内部解决时,那么这种制度外公共产品供给的经费筹集就与公社体制的分配制度有着密切联系。

公社的分配制度是工分制,而制度外公共产品的成本按两种方式分摊,物质成本由公积金和公益金支付,公社或集体的全年收入在扣除包括用于制度外公共产品的物质费用后,才将剩余收入按工分分摊,因此,公共产品的供给决策是政府行为,政府和集体经济组织是唯一的供给主体;公共产品的人力成本用增加工分总数从而摊薄单位工分值的方式弥补,公社制度在动员劳动力资源配置于公共产品的供给有着无与伦比的制度优势②。

在这种制度安排下,集体经济组织在乡村公共产品的供给中起着垄断和排他的重要作用,使农民对乡村公共产品供给自我负担的感受是间接的,正因为如此,家庭承包制使农民分担公共产品供给的物质成本和人力成本的货币化程度不断攀升,使得农民负担更加直接化、公开化,广大农户就有着税费负担高于人民公社时期的幻觉,真实情况却并非如此。

为了证明上述结论,林万龙(2000)曾利用统计数据将公社时期和家庭承包制时期的农民负担作了一个粗略的对比。

在该项研究中,将农民负担定义为农民所承担的税收、提留统筹和各种摊派,还将公社时期农民所享受的基本免费合作医疗服务和儿童的基础教育服务费用计入家庭承包制下的农民负担。

计算结果表明,公社时期农民间接负担占上年人均纯收入的比例最高达到了3512%(1970年),最低为2010%(1962年),一般在25%左右,平均值为2418%。

而根据农业部在1993年秋对42个县的蹲点调研提供的个案数据计算,1993年农民负担占上年人均纯收入的比例为3018%,根据农业部的资料(任全珠,1994)计算,这一数据高于全国平均水平5个百分点,即全国平均为2518%,这与公社时期的平均值2418%相差并不明显。

值得强调的是,林万龙的公社时期为2418%的数据并未将那一时期远比当今严重的工农产品剪刀
①②雷原:《农民负担与我国农村公共产品供给体制的重建》,《财经问题研究》1999年第6期。

林万龙:《家庭承包制的实施与中国社区公共产品供给制度变迁》,中国社会科学院农村发展研究所编:《中国农村发展研究报告NO.3》,社会科学文献出版社2002年版,第49页。

差,以及为建设公共事业随心所欲调配的大量无偿劳动力的机会成本计算在内,如果考虑进农民的这些隐性负担,那么农民在公社时期的真实负担占纯收入的比例将远远超过当今,应该看
到当今农民负担的计算较为全面和准确。

①(三)人民公社时期农村公共产品供给体制的客观作用
随着乡村资源整合度的提高,乡村原有的大家族政治的解体,使家庭日益核心化,社会关系原子化,农民之间社会联系得到加强,农民有了更多的一家一户难以解决的公共事务,农民集体的公共空间扩展导致对本区域公共产品和公共服务的需求提高,而中国共产党领导的集体组织及时地填补了公共产品供给的缺位,化解了公共产品供给的组织困境,推动了乡村在公共产品供给从广度、深度的扩展和相应体制的变迁。

人民公社作为乡村集体化的最激进的产物,其体制的利弊在今天都还各有评说。

从乡村公共产品供给体制来说,它作为中国共产党掌握政权的一次重大实验,极大地改变了千百年乡村社会形成的社会格局,降低了乡村社会与外部世界和主流社会的分离程度,推动乡村社会成员在思想观念上的革新和乡村组织的现代化。

也使农民被高强度地组织起来,在共产党的领导下,利用自己的力量举办了许多过去难以办到的公共事业,极大地提高了乡村社会公共产品的供给水平,降低了农民与城市在公共产品受益上的差距。

客观地看待人民公社时期的公共产品供给体制,我们发现这种制度安排通过对乡村社会资源的高度整合较好地举办了历史未能办到的许多公共事业,如人民公社时期公共医疗保健体系和乡村基础教育为农民提供了价廉物美甚至免费的公共服务②,这一点也得到了国际人士的赞誉。

1949年以后,中国政府通过宣传、教育、强制等手段,改善农村的卫生环境,实施计划生育、儿童免疫、控制传染病和地方病等公共卫生计划,比较有效地抑制了传染病、寄生虫病和地方病的流行,大大改善了中国农民的健康状况,在总体卫生投入并不高的情况下,大幅度地降低了死亡率特别是婴儿死亡率,提高了整体人群的平均期望寿命。

更为突出的是,人民公社时期动员和组织农民极大地改善了农业生产的基础条件。

中国处于季风气候的控制下,水旱灾害比较频繁,分散的小农无法集结足够的力量来对付和改善这样的自然条件,只有以集体的力量才有可能取得成功。

在人民公社体制下,通过可谓“前无古人、后无来者”的对乡村劳动力的高强度组织或控制,在“自力更生,艰苦奋斗,以愚公移山精神改造山河”的豪情下,用劳动力高度替代资本的方式动员劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等投资项目,而且在集体经济条件下,在农田基本建设工程的利益协调和成本分摊上也相对容易得多,管理成本也较低。

在改革前的不到30年的时间里,中国农民在前人留下的2亿梯田的基础上,又新修了2亿梯田,并使中国耕地的灌溉比例提高到40%,修整了近20万公里的堤防,使得中国农业抵抗水旱灾害的能力大为提高③。

这也是在家庭承包制激发农民生产积极性的情况下,农业生产迅速地改变了粮食短缺和连续获得农业丰收的重要基础性条件。

①②③何新:《思考:新国家主义的经济观》,时事出版社2001年版,第545页。

合作医疗关系农民能享受到价格低廉的医疗服务,民办基础教育的低廉收费能保证所有的农村儿童接受教育。

人民公社的解体却使这两种关系农民切身利益的乡村重要公共产品供给出现危机。

林万龙:《家庭承包制的实施与中国社区公共产品供给制度变迁》,中国社会科学院农村发展研究所编:《中国农村发展研究报告NO.3》,社会科学文献出版社2002年版,第49页。