城市社区公共服务和社会管理专项资金使用问题初探——基于成都市

城市社区公共服务和社会管理专项资金使用问题初探
——
—基于成都市Q 区的实证研究□
贺玲1，薛成有2，张雅洁3
⒈中共成都市龙泉驿区委党校，四川
成都
610000；⒉中共成都市委党校，四川
成都610000；
⒊中共成都经开区工委社治委，四川
成都
610000摘要：城市社区公共服务和社会管理专项资金的使用在提升居民自治意识、提高社区公共服务和社
会管理工作水平等方面起到了积极的作用，但也出现了申报审批程序繁琐、资金使用迟缓等问题。

本文在整理相关文献、掌握国内公服资金使用情况的基础上，选取成都市Q 区为调研对象，通过走访、座谈、沙龙研讨等方式，了解Q 区公服资金使用情况。

在肯定Q 区公服资金在社区治理中发挥了积极作用的同时，提出相关建议，以期为推进基层社会治理体系和治理能力现代化提供有价值的参考。

关
键
词：公服资金；城市社区；社会治理；公共服务
中图分类号：D669．3文献标识码：A
文章编号：1007-8207(2019)09-0054-11
收稿日期：2019-07-10
作者简介：贺玲(1981—)，女，四川成都人，中共成都市龙泉驿区委党校区情研究室主任，硕士，研究方向为政治学、经济学；薛成有(1968—)，男，青海民和人，中共成都市委党校(成都市行政学院)市情研究所所长，教授，研究方向为宪法与行政法、基层治理；张雅洁(1987—)，女，四川成都人，中共成都经济技术开发区工作人员，硕士，研究方向为城乡社区发展治理、基层党建。

基金项目：本文系2016年国家社科基金西部项目“中国共产党推进基层治理法治化研究”的阶段性成果，项目编号：16XDJ030。

党的十九大报告强调：“完善公共服务体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要，形成有效的社会治理”，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府
治理和社会调节、居民自治良性互动”。

[1]
城市社区公共服务和社会管理专项资金(以下简称公服资金)是指财政定额补贴社区居民自治，以社区居委会和社区社会组织为主体实施的满足本社区成员共同需求的公共服务和社会管理项目经费。

公服资金的科学合理使用日益成为市、区两级政府完善城市社区治理机制、提高社区管理服务水平的重要举措之一。

成都市作为全国城乡统筹发展的示范城市，从2012年起大力推进公共服务均等化，颁布了《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》，公服资金的使用对提升社区居民自治意识、增进认同感和归属感、提高社区公共服务和社会管理工作水平
()
等发挥了积极的作用，但也出现了使用程序繁琐、资金使用迟缓、审计监管效率不高等问题。

当前，利用公服资金促进居民主动参与社区事务、加强和创新社会治理模式已在国内多个城市推
广。

不少专家学者围绕社区治理、社区发展献计献策，然而对增强居民自治意识、促进治理创新的重要
—社区公服资金如何使用、如何管理等问题却鲜有研究。

笔者通过实地调研和沙龙研讨等方式，环节——
依托四川省委党校、成都市委党校专家教授，得到了成都市Q区委社治委、区民政局等部门及街镇乡、各
社区的大力支持，倾听了社区干部的真实需求，了解了公服资金的使用情况；对比分析深圳、青岛等城
市用好用活公服资金的做法，借鉴其创新思路，在此基础上，有针对性地提出了对策。

一、成都市Q区公服资金使用的基本情况
(一)相关政策文件概述
2012年，为完善成都市Q区城市社区公共服务和社会管理专项资金保障机制，加强城市公服资金管
理，提高资金使用效率，按照《中共成都市委成都市人民政府关于深化社会体制改革加快推进城乡社会
建设的意见》(成委发〔2011〕1号)及《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》(成财社
[2012]46号)文件精神，Q区出台了针对本区的“城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法”(以下
简称“办法”)，并于2016年进行了修订，于2018年进行了再次修订①。

在《办法》中明确规定：公服资金纳入
区财政预算安排，根据社区实际居住户数，采取据实据效的补助分配方法。

补贴标准为：⑴社区规模为1000户以下，每个社区20万元；⑵社区规模为1000-2000户，每个社区25
万元；⑶社区规模为2000-3000户，每个社区30万元；⑷社区规模为3000户以上，在30万元的基础上，
2016年每超过100户增加4000元，2017年后每超过100户增加5000元；⑸含农集区和老城区的社区，每个
社区另增加10万元用于社区基础设施建设。

2017年，成都市民政局、市财政局联合下发的《关于提升城
市社区公共服务和社会管理专项资金使用绩效的通知》(成民发[2017]18号)进一步明确公服资金的使用
程序、评审制度，并首次引入负面清单管理模式，使公服资金使用更加具有前瞻性、高度透明化，也易于
推广。

(二)公服资金实际使用情况
⒈2016年度成都市Q区公服资金使用情况。

2017年5月，四川HL会计师事务所对Q区39个社区进行
了公服资金使用审计。

结果显示：2016年度Q区总共投入公服资金1501万元，实际可支配公服资金
1613．18万元(含上年滚存结余)。

其中，已报销金额为1372．42万元，未报销金额240．76万元。

39个社区中有
36个社区项目整体完成情况良好，基本按照《办法》进行了申报、组织实施及资金管理，其余3个社区未
使用公服资金。

具体使用情况如图1：
①2018年11月26日，成都市Q区委社治委印发了“城乡社区发展治理专项保障资金管理使用办法（试行）”的通知，明确规定“社区保障资金是区财政在年初预算中安排给城乡社区（含城市社区，涉农社区和建制村），用于社区公共服务和社区发展治理项目的专项资金”。

2019年5月，社区保障金下拨到各社区，因尚未形成完整的使用周期，故本文仍以2016年修订的“办法”为研究基础。

图12016年度Q区公服资金使用类别及所占比例
图22016年度Q区公服资金使用类别及金额(万元)
从图1可以看出：第一，公服资金用于社区基础设施维护(维修)比重最大(约占比77．11%)，实际使用资金1243．88万元，具体用于小区屋面及污水管网改造、大门改造、小区围墙整修、公共厕所修建等项目。

第二，社区文体公益活动(约占比10．31%)，实际使用资金166．41万元，主要用于文化惠民活动及文艺类
项目，如孝道文化广场、举办庆“七一”颂党恩唱红歌等活动。

第三，用于培育发展社会组织(约占比5．81%)，实际使用资金93．75万元，主要用于文体队伍建设及居民融合系列活动，如“手拉手·心连心”“用爱筑梦未来”等项目。

第四，社区教育培训(约占比2．59%)，实际使用资金41．79万元，主要包括设立微型
图书室、社区院落骨干能力提升等项目。

第五，社区志愿服务(约占比2．19%)，实际使用资金35．29万元，
主要用于社区治安巡逻及志愿服务、安全文明意识提升培训等项目。

⒉2017年度Q区公服资金使用情况。

2018年4月，四川DW会计师事务所对Q区39个社区进行了公服资金使用审计。

结果显示：2017年Q区共结存公服资金2625．79万元，使用资金811.29万元，主要用于培育发展社会组织、社区志愿服务、社区基础设施维护和维修等(详情如表1)。

表12017年度Q区公服资金情况汇总表
街镇乡
资金到位情况（万元）支出金额
（万元）
未使用金额
（万元）
使用率往年结存资金本年到位资金可支配资金
Q街道1326．94750．002076．94354．611722．3317．07％
D街道540．63138．63679．26156．93522．3323．10％
S街道268．46186．00454．4691．50362．9620．13％
L镇55．4855．00110．4818．2892．2016．55％
B镇168．82103．50272．3268．14204．1825．02％
X镇66．4763．00129．4754．4874．9942．08％
H镇62．6645．00107．6622．3585．3120．76％
A镇54．0555．00109．0538．6170．4435．41％
C镇60．8320．0080．834．8975．946．05％
W乡21．4520．0041．451．5039．953．62％
合计2625．791436．134061.92811.293250.6319.97%（平均）
表22017年度Q区公服资金项目完成情况汇总表
项目名称备案项目实施项目完工百分比
Q街道371951．35％
D街道492244．90％
S街道441636．36％
L镇4250．00％
B镇251976．00％
X镇11872．73％
H镇77100．00％
A镇10770．00％
C镇5480．00％
W乡000．00％
合计19210454.17％表2显示，2017年备案项目总计192个，实际实施104个，平均完工百分比54.17%，10个街镇乡中仅H 镇完成了当年的全部公服项目，其余街镇乡均未全部完成项目。

从资金量上看，2017年Q区公服资金在结存总额和实际支出总额上，相较于2016年都有了较大幅度的提升；从资金使用来看，所有街镇乡当年度资金使用率均不足50%(最高X镇42．08%，H镇尽管项目已完工，但仍未完成报账手续)，最少的街镇乡仅支出3．62%，并且在一定程度上呈现出资金总量越少越难支出的现象。

(三)公服资金实施效果
公服资金的使用旨在推进城乡公共服务和社会管理一体化，以健全社区基本公共服务保障机制和
社区基层治理机制为重点，提高城乡基本公共服务水平，提升社区治理能力，促进社区全面发展。

从实施效果来看，主要有以下几个方面：
⒈增强了基层党组织的凝聚力、战斗力。

党的十九大报告强调，要加强基层党组织建设。

公服资金为基层党组织开展社区公共服务提供了重要的资金保障，也成为社区党建工作创新的重要抓手。

培育社区自组织、创新文体公益活动以及“一户一票”的征集等都对社区“两委”成员的管理能力提出了新要求。

“民事民议、民事民定”的资金使用原则也锻炼了“两委”成员组织群众、调动群众、教育群众的能力。

社区“两委”在公服资金使用过程中形成了由主要领导牵头，“两委”成员具体分管，小组长、楼栋长组织实施的高效管理模式。

以H社区为例：现户籍人数2．2万余户，人口7．6万人，下辖33个小组，社区发展治理难度大、任务重。

社区“两委”成员仅10人，通过建立9个党支部，26个党小组，增强了357名党员的凝聚力和战斗力。

300多名党员广泛分布于社区各个小组，成功激发了2万多户居民的积极性和创造性，社区公共服务丰富多彩，居民满意度得到提升。

⒉在一定程度上改善了居民的生活环境。

2017年9月，成都市召开了城乡社区发展治理大会，明确提出要建设高品质和谐宜居生活社区，大力实施“老旧城区改造、背街小巷整治、特色街区创建、社区服务提升、平安社区创建”五大行动。

成都市Q区结合会议精神，充分发挥公服资金服务于民的作用，各社区重点开展了背街小巷综合治理行动。

2017年共完成1．5万平方米棚户区、32个老旧院落及10个城中村改造，整治背街小巷15条，完成了128个社区综治中心和29个村(社区)的“雪亮工程”建设，启动7个邻里中心建设项目。

这些项目切实解决了背街小巷“脏、乱、差”的问题，改善和美化了居民生活环境，畅通了街道“微循环”，有效抵御了2018年夏季暴雨造成的城市内涝，保障了居民正常生活，为打造高品质和谐宜居生活社区奠定了基础。

⒊丰富了居民的精神文化生活。

公服资金除了用于基础设施维修外，大量的资金还用于开展丰富多彩的文体活动。

以H社区为例：2016年，其使用公服资金开展了包括“幸福邻里·周末欢乐嘉年华”社区融合拓展、“社区达人秀”寻找社区达人、重阳节二十四孝评选、亲子趣味运动会等8项大规模文体活动。

这些活动基本覆盖了社区各类人群的文体需求，贴近生活、寓教于乐，居民参与积极性高，增强了居民的主人翁意识，提高了居民的幸福感和满意度；2017年，其使用公服资金开展了14项文体活动，除延续2016年常规项目外，还开创了社区健康安全讲座、“喜迎十九大·社区故事会”、祝安康·庆诞辰集体生日会等6项专题活动，从居民需求出发，进一步深化文明社区创建，提升居民思想道德素质，弘扬社会主义核心价值观，营造健康向上的道德风尚。

⒋锻炼和提升了居民的自治能力。

根据“办法”要求，公服资金项目在使用前需进行多种形式的广泛宣传动员，明确告知辖区每个院落居民公服资金使用标准、范围、使用程序以及决策和监督、评议、审计办法，要求发放“一户一票”进行宣传和征求意见，主动向居民公开上一年度公服资金使用项目、开支情况、结余情况，确保居民的知情权和监督权。

以L社区为例：“一户一票”虽加大了社区工作量，但通过走访调研，当面倾听居民的心愿，能够近距离了解他们的不满、不安、不便之处；评审及听证阶段要求“两委”成员、社区议事会成员、社区居民代表广泛参与；组织实施和监督方面，由院落自治组织提出的项目，原则上由院落自治组织负责实施，社区自组织提出的项目，由社区自组织负责实施，居委会提出的项目，由居委会负责实施；项目主体在组织实施过程中，要接受社区监督委员会及居民的监督，真正
①《深圳市民生微实事服务类项目库管理暂行办法》深民规［2016］1号。

②《青岛市城市社区党组织服务群众专项经费使用管理试行办法》青组［2013］3号。

做到了“社区事居民晓、居民定、居民享”，强化了居民的主体意识、责任意识、协商意识和规则意识，提高了社区居民的自治意识，锻炼了社区居民的自治能力。

二、国内城市社区公服资金使用经验借鉴
公服资金作为提高社区基层公共服务和社会管理水平，促进社会全面进步，使广大居民平等参与社区治理、
共享改革发展成果的重要措施，已在国内多个城市试点和推广并取得了良好的效果。

其中，作为改革开放前沿城市的深圳市和沿海重要经济发达城市的青岛市，在城市社区公服资金使用方面成效显著，值得借鉴。

(一)深圳市———大手笔做“微实事”
深圳市作为我国最早的经济特区，改革开放四十多年取得了举世瞩目的成绩。

2017年，深圳实现地区生产总值22438．39亿元，位列全国第三，居民人均可支配收入52938．00元，完成一般公共预算收入3332．13亿元。

强大的经济实力为开展公共服务奠定了良好的资金基础。

深圳“民生微实事”启动于2014年，是专门针对社区居民切身需求而制定的公共类小微新增项目，由区级财政划拨专项经费，社区居民自己决定项目内容。

凡是居民关注度高、受益面广、单个项目资金量少(原则上不超过20万元)并有助于建设平安、
和谐、幸福社区的民生项目都可以申报①。

2016年，“民生微实事”
为社区提供了最高达200万元的资金支持，全市644个社区经费可达12．88亿元。

以深圳市M 社区为例：该社区梅林小学旁的人行道地面破损严重，学生上下学不方便，老人也容易绊倒摔伤。

社区居民议事会上，居民提议通过“民生微实事”解决，议事会成员、社区“两代表一委员”及居民代表开会审议通过了这个项目。

完成整个工程耗时一个月，花费15万元，实实在在地解决了社区居民的困难。

“民生微实事”
源于基层实践，居民自己“点菜”，自主“做菜”，受到了居民和社会各界的广泛好评。

(二)青岛市———党建引领，群众监督
青岛市自2013年起开始设立党组织服务群众专项经费，
每个城市社区党组织可支配金额不少于20万元，用于为群众办好事办实事。

为确保经费真正用于群众关心关注的好事实事上，明确了“五用五不用”
，“五用”即主要用于社区党建服务品牌、党员服务团队建设、服务设施建设、开展服务群众主题活动和群众迫切需要解决的其它服务事项；“五不用”即不得用于由财政或其他渠道支付资金解决的事项，具体为社区办公开支、
人员经费、政府已有资金安排的社区建设和服务项目、办公用品和场所建设②。

青岛市制定了严格的经费管理制度，保障党员群众的知情权、监督权：一是定期公示制度。

通过社区公开栏、
明白纸等形式，定期书面公示服务项目执行、经费使用和财务管理等情况；二是项目通报制度。

项目完成后即召开专题会，将项目的资金使用情况向社区党员和群众代表通报，接受民主评议；三是述职评议制度。

社区党组织每年年底将资金使用情况向街道党工委和党员群众述职，接受上级党组织的考核和党员、
群众的评议。

对考核评议结果较差的，通过谈话、诫勉等形式对党组织书记进行督促，限期整改。

“两通报”“两评议”有效保证了专项经费的公开透明，也使项目经费真正地解决群众之需、群众之急。

三、成都市Q区社区公服资金使用存在的问题
2016年，成都市Q区财政局、区民政局联合印发了“城市社区公共服务和社会管理专项资金使用管理办法(2016年修订版)”(以下简称2016年修订版“办法”)，明确了公服资金的部门职责、资金安排、监督管理等方面的内容，但各个社区在使用过程中仍存在一些问题，主要有以下几个方面：
(一)公服资金总量不足与年年“结余”并存
2016年修订版“办法”规定，公服资金纳入区财政预算安排，根据社区实际居住户数，采取据实据效的补助分配方法。

2017年Q区到位公服资金1436．13万元，平均每个社区36．82万元。

以L社区为例：辖区内6700户，共计2．2万人，2017年获得公服资金48万元，人均不足22元。

L社区下辖部分安置小区，由于年久失修，道路管网损毁严重，为保障居民的生命财产安全，该社区80%的公服资金都用于维修基础设施，影响了社会管理和文体类项目的资金支出。

而即使是H社区等集体资金相对充裕的社区，2017年仅用于填补公服资金缺口就达300多万元。

一方面是公服资金总量不足，而另一方面从审计结果来看，资金存在大量的结余(2016年全区未报销金额240．76万元，2017年未使用资金3250.63万元)。

主要原因在于大量公服项目尚未完工(完成)，不符合报账的条件。

通过调查发现，部分社区由于无法调动居民自筹资金，达不到公服资金的使用要求；也有部分社区考虑公服资金使用程序繁杂、使用经费无法报销、资金审计严格等因素，不愿意使用公服资金。

如W乡、C镇等生态移民重点乡镇，在公服资金使用上效率较低。

(二)公服资金撬动居民自筹资金、社会资金的效果不佳
2016年修订版“办法”明确规定，用于社区基础设施维护、维修、建设等硬件项目的，项目资金补助部分不得超过该项目应支付金额的50%，居民自筹资金部分(通过小区公共收益、居民众筹、单位捐助等社会力量筹资方式，非财政资金投入)不得低于50%。

在实际执行中，几乎100%的此类项目都由社区公共收益或是集体资金补齐，居民对于自筹资金搞基础设施维护并不热衷。

其结果是集体资金充裕的社区如D社区、H社区花大力气改造提升社区环境，社区教育培训、文体公益活动有声有色；集体资金较为有限的社区如L社区、R社区等除进行必要的道路管网改造外，用于居民文教活动的资金所剩无几。

2016年修订版“办法”对于培育发展社会组织、社区志愿服务、社区文体公益活动等项目尚无明确的自筹资金要求。

大部分社区在开展此类活动时也未引导居民众筹，所需资金全部由政府提供的公服资金支出，没有达到通过公服资金撬动居民自筹资金和社会资金的效果。

部分安置小区居民长期习惯于政府提供的免费服务，对社区文化书廊、老年人歌唱等广受欢迎的活动也不愿意少量付费参与。

社会资金方面，由于社区公共服务项目基本属于公益性质，宣传范围大多局限于本社区内，宣传效果有限，社会资本入驻的整体积极性不高，尚未形成有效的补充。

(三)公服资金使用程序繁琐，负面清单部分条款设置不合理、界限不够清晰
2016年修订版“办法”要求，各社区务必做到“专户管理、专账核算、专款专用”。

在使用程序上，明确了八个方面的规定动作，其中仅“一户一票”的征集就需要社区普遍花费2—3个月的时间。

公服资金基本在每年的5月底前下拨到各社区，经过项目评审、听证、公示、招投标等环节，全年留给项目主实施的时间不足半年。

2016年抽检的39个社区中有3个社区未使用公服资金，而2017年未使用金额占可支配金额的37．34%。

公服资金使用后，财务结算报账程序颇为复杂，需签字盖章的部门和人员涉及较多(一般
为5—8个)。

签字设置存在不合理之处，如所有的公服项目都需要乡镇分管负责人签字，尽管项目在组织实施前有备案，但乡镇负责人无法做到每一个项目都亲自管理、监督，无法确定项目的实施效果。

公服资金实行“负面清单”管理制度，明确列出了“社区接待费用、社区工作人员、居民小组长、治安巡逻等人员的加班补贴、垃圾清运等费用”在内的“十二项”禁用类别，凡属于该范围内的费用，禁止使用公服资金。

以“禁止用于治安巡逻人员的工资、加班费”规定为例：该规定基于治安巡逻属于公安联防人员的职责范围，在实际工作中，公安联防人员关注重点是辖区的治安稳定以及预防和制止违法犯罪活动，对于山体滑坡、河流污染、道路塌方等问题鲜有问及，而这些问题也是威胁群众生命、财产安全的隐患，需要24小时巡查并及时上报、处理，仅仅依靠几名社区工作者来完成显然是不现实的。

(四)公服资金监管机制尚未理顺、审计效率不高
2016年修订版“办法”明确规定：“区财政局负责专项资金的预算编制，资金分配、拨付，资金使用监管，预算绩效管理等，区民政局负责审核、提供专项资金预算编制测算资料，提出预算分配建议，监督指导资金的使用，组织开展公服资金审计、评价和培训等工作。

”“对于违反规定挤占挪用、虚报冒领、套取片区公服资金的单位和个人，依据《财政违法行为处罚规定条例》追究相关单位和个人的责任。

”在实际工作中，区财政局严格按照规定对资金进行预算、拨付和管理等，区民政局每年也组织开展对资金审计和相关工作人员的培训。

但上述监管主要为事前及事后监管，缺乏对项目实施过程的事中监管。

2016年修订版“办法”要求，所有公服项目都必须由专业的会计师事务所(中介机构)进行审计。

该规定保障了资金使用的安全性与合法性，但“一项目一审计”的实施程序在一定程度上导致了审计费用居高不下，如公益插花、爱心书屋等小额项目，经费总额不足十万元，但却依然要支付几千甚至近万元的审计费用。

(五)社区居民自组织培育不足、缺乏社工专业人才
公服资金的使用仍处于探索阶段，尚未形成可以推广、普遍适用的成熟模式。

社区工作人员、居委会在申请、实施公服项目时，除基础设施维护(维修)等硬件项目外，主要依靠引入社会组织开展服务，居民内生自发联结而成的社区自组织占比较少。

“无论从法律地位还是产生民意的社会基础来看，社区自组织都应是推动社区发展的主体，增进社区参与和实现社区自治的主力军”[2]。

笔者在调研中发现，居民自主参与社区服务的主动行为较少，主动意识薄弱。

对于社区中的不合理行为，约有70．7%的居民认为应该由居委会出面解决，仅有13%的居民认为应该发动居民进行劝阻，由居民自行解决(如图3)。

图3居民不合理行为应如何处理。