交通违法行为行政处罚归责原则探析

摘要
交通违法行为行政处罚以国家强制力作为后盾，是国家行政权的一个重要内容。

德国、奥地利、俄罗斯以及我国台湾地区在行政处罚立法中均引入了过错归责理论，通过确定行为的主观因素，即“故意”或“过失”，全面考虑行为人违法行为时的主观状态，保障行政相对人的合法权益，有效限制行政权的不当实施。

从我国当下行政处罚归责原则的研究来看，存在不同学说，整体研究的不够深入，在具体的实践应用上存在较大争议。

随着我国道路交通车辆及参与者的不断增长，交通违法领域行政处罚不管在数量上还是情形上都有很大变化，在交通违法行政处罚领域实行过错归责原则必定引起强烈反响，能够提升公众交通安全领域的权利保障意识，有效制约交通处罚权的不当实施，并对整个行政处罚领域的归责原则构建产生积极影响。

除了引言和结语，本文共有四个部分。

第一部分对行政处罚归责原则概况进行了全面介绍，系统的阐释了行政处罚归责原则的基本概念、分类，指明行政处罚归责原则研究对于我国行政法发展的重要作用，并从域外国家或有关地区过错归责原则的实践适用研究以及我国行政法归责现状，试图为国内交通违法行政处罚归责原则的研究提供借鉴方向。

第二部分全面分析了过错归责原则在我国交通领域应当适用的理由，为我国交通领域归责原则理论的未来适用指明方向。

从现实情况并结合道路交通安全案例分析，客观归责原则已不再适应我国行政处罚适用现状，不仅会侵害行政相对人利益，也会引发严重社会矛盾；从理论层面讲，我国行政法理念不断发展，“服务论”“控权论”“平衡论”的本质内涵、宪法保障人权的精神期待、行政处罚教育与处罚相结合的实质要求，都呼唤着过错归责的加快出台；从法律溯源角度分析，主观过错归责原则在立法之初便在立法者的考虑之中。

第三部分构思了过错归责在交通行政处罚中的具体适用。

目前，大部分学者在过错归责原则适用机制的研究上，大多停留于过错推定原则。

本章构思在道路交通安全领域，人身罚处罚方面的归责适用严格过错原则，非人身限制性处罚方面适用过错推定原则，并提出交通违法行政处罚应该根据行为人的主观过错设定不同的处罚幅度，构建处罚幅度过错调节机制。

第四方面，本文尝试从立法建设、试点适用两个方面，构建交通行政处罚引入过错归责的实施路径。

关键词：交通违法，行政处罚，过错归责，归责路径
Abstract
The administrative penalties for traffic violations are backed by national coercive force, which is an important part of the national administrative power. Germany, Austria, Russia, and Taiwan of China have all introduced fault-tolerance theory in the administrative penalty legislation. By determining the subjective factors of the behavior, that is, "intentional" or "negligence", the subjective state of the actor’s illegal behavior is comprehensively considered to ensure The legitimate rights and interests of the administrative counterpart effectively limit the improper implementation of administrative power. Judging from the current research on the principle of punishment of administrative punishment in my country, there are different theories, the overall research is not deep enough, and there is considerable controversy in the practical application. With the continuous growth of China's road traffic vehicles and participants, the administrative penalties in the field of traffic violations have changed greatly in terms of number and situation. The implementation of the principle of fault attribution in the field of traffic penalties will definitely cause strong reactions and enhance the public. The awareness of rights protection in the field of traffic safety effectively restricts the improper implementation of traffic punishment rights and has a positive impact on the establishment of the principle of liability in the entire administrative punishment field.
In addition to the introduction and conclusion, this article has four parts. The first part gives a comprehensive introduction to the overview of the principle of administrative punishment liability, systematically explains the basic concepts and classification of the principle of administrative punishment liability, and indicates the important role of research on the principle of administrative punishment liability for the development of China's administrative law. The research on the practical application of the principle of regional fault blame and the current status of China's administrative law blame, attempts to provide a direction for the study of the domestic traffic punishment punishment principle. The second part comprehensively analyzes the reasons why the fault liability principle should be applied in my country's transportation field, and points out the direction for the future application of the theory of my country's transportation liability theory. From the actual situation and combined with the analysis of road traffic safety cases, the objective liability principle is no longer suitable for the application of administrative punishment in China. It will not only infringe the interests of administrative relatives, but also cause serious social conflicts; from a theoretical perspective, the concept of administrative law in China is constantly Development, the essential connotation of "service theory", "control theory" and "balance theory", the constitution's spiritual expectation of protecting human rights, and the substantive requirements for the combination of administrative punishment education and punishment all call for the accelerated introduction of fault blame; tracing the source from the law From the perspective of analysis, the principle of subjective fault blame is considered by the legislator at the beginning of legislation. The third part contemplates the specific application of fault blame in traffic administrative punishment. At present, most scholars mostly stay on the principle of fault presumption in the study of the application mechanism of the principle of fault liability. This chapter contemplates that in the field of road traffic safety, the strict fault principle applies to the liability for personal punishment, and the presumption principle of fault applies to non-personal restrictive punishment. , Build a penalty adjustment mechanism. In the fourth aspect, this article attempts to construct an implementation
path for introducing fault blame from traffic administration punishment from two aspects: legislative construction and pilot application.
Key words: Traffic violation, Administrative penalties, Subjective imputation, Imputation path
目录
摘要 (I)
Abstract (V)
目录 (1)
导言 (1)
第一章行政处罚归责原则概况 (3)
第一节归责原则概念 (3)
第二节归责原则分类 (3)
第三节域外归责原则现状 (5)
第四节我国归责原则现状 (7)
第二章交通行政处罚引入过错归责的必要性分析 (9)
第一节日趋式微的客观归责 (9)
第二节过错归责的理论基础 (11)
第三节过错归责的法律依据 (14)
第三章过错归责在交通行政处罚中的具体适用 (16)
第一节人身罚适用严格过错归责原则 (16)
第二节非人身罚适用过错推定原则 (18)
第三节处罚裁量中的过错因素 (19)
第四章交通行政处罚引入过错归责的实现路径 (21)
第一节加快立法建设 (21)
第二节推动试点适用 (21)
结语 (23)
参考文献 (24)
后记 (27)
在读期间相关成果发表情况 (28)
导言
随着我国法治化进程的不断推进，依法治国理念也在逐步深入人心，很多人不再简单地对照法律条文看待一个违法行为，而是根据自己的内心去评价行为的合理性和可接受程度。

其实，这恰恰是行政法律责任归责原理对大众潜移默化影响的真实写照。

笔者在公安交警部门工作，深处公安机关执法一线，随着办案经历的不断积累，逐渐对行政处罚有了更为深刻的理解以及系统的认识。

办理道路交通安全类违法案件时，主要根据《道路交通安全法》（下称道交法）、《行政处罚法》等法律规范实施处罚，多数情况下，能够在严格适用法律条文的基础上将案件办结。

但是也会遇到一些情况，如在处理可能适用吊销驾驶证、行政拘留等涉及当事人切身重大利益、处罚结果较重的违法行为时，如果仅简单按照法律法规的字面规定，只考虑行政相对人的行为违法性，不考虑相对人的主观心理因素，即不去综合评判违法行为人是否应当接受处罚，不弄清楚违法行为人是否具有可责罚的理由，那么处理结果将会显得非常生硬，甚至是错误的。

比如，驾驶人A借用车主B的车上路行驶，但是车辆号牌以及行驶证全部是车主B伪造的，结果被交通警察现场查获，那么A是否应当受到处罚？我国道交法第九十六条规定：伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，交警部门进行收缴并扣留机动车辆，处15日以下拘留，并处2000元以上5000元以下罚款；涉嫌犯罪的转刑事案件办理。

如果严格按照字面规定执行，那么对客观上实施了使用伪造车辆号牌和行驶证的A就需要进行处罚。

但如果作出这样的处罚决定，将是很难被当事人和公众所接受的，因为A虽然有使用伪造的车辆号牌和行驶证的客观违法事实，但A对于车辆号牌和行驶证是伪造的情况并不知情，并不具有实施该违法行为的故意或者过失。

且在该案件情境下，A也根本无法发现车辆号牌和行驶证系伪造的事实，因为A仅能通过翻阅行驶证、观察车辆外观等方式检验车辆具体情况，没有能力对证件和牌照的真假进行专业性鉴定。

这种情况下，如果行政机关对A进行了处罚，那么对于A 来说是难以接受的，缺少处罚与教育相结合的行政目的基础。

我国《行政处罚法》颁布实施后，各个行政管理领域的相关法律规范也陆续出台施行，道路交通安全管理方面，道交法及其实施条例也相继颁布施行，许多省份也出台了更为详细的针对性条例。

比如，江苏地区便出台了《江苏省道路交通安全条例》，针对道路交通违法行为的具体种类进行了明确，对违法行为的处罚幅度也进行了进一步细化。

但形成鲜明对比的是，如何对交通违法行为人在行政处罚视域下进行归责，却鲜有理论研究，在实务界也基本以机械使用法条规定为主。

自上世纪90年代开始，我国学界开始了对行政处罚归责原则理论的思考与讨论，时至今日，在学术界以及实务界，对行政处罚归责原则的观点也没有形成同一认识，甚至截然相反。

在学界，杨小君、李孝猛等学者主张行政处罚适用过错归责原则，认为要确定违法行为人的行政法律责任必须要求行为人存在主观方面过错；而以袁曙宏、余凌云等学者则主张客观归责原则，认为行政处罚没有必要考量相对人的主观过错或认为行为人的主观过错内涵于行为本身，无考虑的实际意义。

观点截然相反的背后，核心争论是行为人的主观心理过错是否应该成为行为人行政违法责任成立的必备要件。

同样的，在实务界
也出现了这样的争论，孙百昌直接提出行政处罚适用“不问主观状态”，而杨思牧则提出采用最低限度的过错归责，即以过错推定为前提的过错归责原则。

因此，深入研究行政处罚领域的归责原则，探索最适合我国实际状况的行政处罚归责原则类型，对于目前我国行政处罚理论研究，解决行政处罚归责原则理论和实务的争议，为一线执法实践提供理论支撑都有着十分重要的意义。

本篇论文结合道路交通安全方面行政处罚实务研究，尝试对交通领域行政处罚归责原则进行适用探索，试图在道路交通方面拓展行政处罚归责原则理论的研究深度，为我国的法治化建设尽一份绵薄之力。

第一章行政处罚归责原则概况
第一节归责原则概念
什么是归责？奥地利纯粹法学派法学家凯尔森认为，“归责的概念指的是不法行为与制裁之间的特种关系”①。

德国学者道茨奇认为归责是指“决定何人，对于某种法律现象，在法律价值判断上应负担其责任而言”②。

台湾地区学者邱聪智认为：“在法律规范原理上，使遭受损害之权益，与促使损害发出之原因者结合，将损害因而转嫁由原因者承担之法律价值判断因素，即为‘归责’意义之核心”③。

王利明教授认为，“归责是指行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生以后，应依何种根据使其负责，此种根据体现了法律的价值判断，即法律应以行为人的过错还是应以发生的损害结果为价值判断标准，抑或以公平考虑等作为价值判断标准，而使行为人承担侵权责任”④。

以上观点可以看出，中外学者从不同角度阐释了对“归责”概念的理解。

凯尔森的观点从本质上揭示了归责的运行规律，道茨奇讲述了法律责任承担的价值判断，邱聪智从责任产生的因果关系方面进行了阐释，王利明教授则是从民事侵权责任角度阐释了归责的具体含义。

综合上述观点，归责就是对法律责任确定归属的运行过程。

何为归责原则？原则，是指能够在某项活动中遵循的基本准则。

因此，归责原则就是指在相应法律活动中确定责任归属应当遵循的基本准则。

一般意义上说，责任的产生是归责运行的结果，归责是一个责任承担的综合性判断过程，归责是产生责任的必经环节，但是经过归责的过程，并不必然产生法律责任。

因为在归责过程中，责任尚未形成，责任是经过严格的归责运行过程确定的。

归责只是为责任的产生提供合理合法的解释，并不以责任产生为最终目的。

行政法上责任的归责原则,是判定某一行为是否违反行政法律规范设定的义务和职责，以及为如何承担行政法律责任提供遵循的基本准则。

对于行政法而言,某一行为应受何种处罚和处罚幅度内容如何,应当以行政法律责任的具体适用规范作为基本依据。

所以说，行政法律责任的归责原则并不是具体行政法律责任产生的直接法律根据,而是用以指导行政法律责任得以确定的深层次行政法律理念和基本价值判断依据。

第二节归责原则分类
① [奥］凯尔森：《法与国家的一般原理》（沈宗灵译），中国大百科全书出版社1996年版，第80页。

②王利明：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社2003年版，第16页。

③邱聪智：《从侵权行为归责原理之变动论危险责任的构成》，中国人民大学出版社2006年版，第13页。

④王利明：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社2003年版，第15-16页。

交通违法行政处罚是行政处罚在道路交通安全管理领域的具体实施，要对交通违法行为行政处罚归责原则进行深入研究，必须对一般行政归责理论进行全面掌握。

笔者经过梳理，在行政违法责任归责方面存在以下四种归责观点，即客观归责原则，以客观归责为原则、过错归责为例外，过错归责原则，以过错归责为原则、客观归责为例外。

一、客观归责原则
该归责原则认为，行政相对人的主观因素在行政处罚责任中不需要被考虑，研究相对人的主观过错并没有实际以及独立的意义作用。

具体原因是在行政违法行为的违法认识中，行政违法行为的本身已然包含着行为人的主观方面过错，并没有无意志的违法行为，主观心理状态的研究没有单独进行的必要。

因为承担行政法律责任的前提必定是违法行为的实际发生,而违法行为都是带有行为人意志的行为,只需要对违法行为本身进行行政处罚即可①，或认为“面对大量行政违法案件，如果逐一考虑主观状态，将使行政执法滞碍难行，效率低下，无助于已破坏的社会秩序的恢复”②。

该类学者认为，《行政处罚法》本身并没有具体规定行政处罚的归责理念，罚则内大部份是针对客观违法行为进行处罚的条款规定，并没有规定具体的行政处罚归责理念，大多数条文规定只要违法行为发生，即可实施行政处罚。

部分学者进一步提出“行政处罚适用不问主观状态”的客观归责原则理念③，主张行政违法行为事实一经成立，即可对当事人实施行政处罚，不考虑行为人的主观因素。

二、客观归责为原则、过错归责为例外
该归责原则是在客观归责原则的基础上延伸而来。

指出《行政处罚法》没有在法条中明确规定行政处罚实施的一般性归责原则，并没有要求行政主体在发起行政处罚时，需要考虑违法行为人的主观方面因素。

认为行政相对人的主观方面因素内含在行为的违法性当中，只有遇到特殊情况,行政相对人主观方面因素才会被单独考虑，研究是否对行政法律责任产生影响,并且这类情况需要由法律特别作出规定。

④一般情况下，该类特别条款总会有能够表现主观因素类型的词语，如明确载明“故意”。

三、过错归责原则
该归责原则提出过错责任概念，是指以行为的主观过错作为行为归责的最终要件，同时，以行为人的过错作为认定责任范围的重要依据。

这一原则要求确定行政相对人的违法责任，不单单要考虑行为与结果之间的事实因果关系，还要考虑行为人主观因素方面是否存在过
①袁曙宏：《论行政处罚的实施》，载《法学研究》1993年第4期。

②余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2014 年版，第293页。

③孙百昌:《再论行政处罚适用“不问主观状态”原则》，载《工商行政管理》2006年第8期。

④汪永清：《行政处罚运作原理》，中国政法大学出版社1994年版，第169-170页；何建贵：《行政处罚法律问题研究》，中国法制出版社1996年版，第195-198页。

错，要求只有在行政相对人实施违法行为时存在主观过错，才会承担相应的行政法律责任。

如果行为人没有主观过错,只是客观上有违法行为,就不应为其设定或者适用行政罚则。

①该学说认为,法律规定对一项行为的制裁，意味着法律要求行为人尽到合理审慎的注意义务，努力采取可以达到的有效措施防止损害发生。

法律无必要也不应当去教育或者责罚在主观上没有过错的人，仅有客观上的行政违法行为而没有主观过错,不能对行政相对人发起法律责罚。

如果对无主观过错的行为人实施惩罚,就失去了处罚的教育惩戒意义。

②
四、过错归责为原则、客观归责为例外
该归责原则将过错归责的适用作为一般适用归责，认为行政处罚仍以行为人的主观过错作为行为是否应受处罚的重要条件。

但是基于特殊情况考虑，允许部分行政处罚的归责按照客观归责方式进行。

即在一般以主观过错作为违法行为成立的前提下，允许在某些行为上的无过错责任，规定行为人即使主观方面没有过错，也可以设定行政处罚责任的承担。

③此种学说表面上调和了过错归责原则和客观归责原则,但实质上仍是主张过错归责原则。

且该类学说的客观归责适用，多指用于海洋、环境等特殊法律适用中。

而该类违法行为由于后果较大、案情复杂，事实成因难以完全调查清楚。

因此，有学者建议在涉及海洋、环境等特殊行政法律规范中，适用客观归责原则。

④
第三节域外归责原则现状
我国作为大陆法系国家之一，与同属大陆法系国家均有一定的法律借鉴和融合。

⑤因此，对域外行政处罚归责原则的了解与探究，有利于在立足国内法律运行环境的基础上，为我国行政处罚归责原则理念的发展提供视野和借鉴。

一、奥地利归责原则
奥地利于1925年公布实施《行政罚法》之后,无过错即无责任原则,与法无明文不处罚、禁止溯及既往等基本法理一样,均成为行政处罚适用上确定不移的法律原则。

⑥该法第5条第1项规定：如果行政法规没有关于责任条件的特别规定,过失行为便足可以被处罚且不需
①李孝猛：《主观过错与行政处罚归责原则：学说与实践》，载《华东政法大学学报》2007年第6期。

②杨小君：《行政处罚研究》，法律出版社2002年版，第172-176页。

③应松年主编：《行政行为法——中国行政法制建设的理论与实践》，中国法制出版社1993年版，第473-474页；杨解君：《秩序·权力与法律控制——行政处罚法研究》，四川大学出版社1999年版，第194页。

④蔡守秋：《环境法教程》，法律出版社1995年版，第249页。

⑤曾哲、杨庆：《大陆法系国家之监察法权立法言说》，载《河北法学》2019年第3期。

⑥转引自李孝猛：《主观过错与行政处罚归责原则：学说与实践》，载《华东政法大学学报》2007年第6期。

要引起损害或危险,同时行为人在不能提出免除遵守义务情况下,就可以对其进行处罚。

①奥地利行政法中，需要确定行为人的主观过错，即行为人的故意或过失。

而且将过错的证明责任交给行为人，如果行为人无法举证证明自身行为是无可避免地实施了违反行政法令时，即推定行为人在实施行政违法行为时主观上有过失。

这种将主观过错证明责任进行倒置的立法形式，是奥地利行政罚法的一大特点，其不仅实现行政法规对违法行为分析时的全面考量，也使行政目的得以快速高效地实现。

二、德国归责原则
在德国，《违反秩序罚法》是行政违法行为的处罚依据，该法在第１条第１款便对行政处罚的一般原则进行了开宗明义的规定：违反秩序行为，是指符合法律规定的构成要件，违法及可非难的，而被处以罚款的行为。

从该条款可以看出，在德国应受处罚的违反行政秩序罚的行为，不仅是行为具有客观的违法行，也需要行为具有可受非难。

②同时，该法第10条也规定:违反秩序罚的违法处罚,原则上只处罚故意；处罚过失行为的，需要法律有明文规定。

③因此,德国行政法归责原则确立了过错责任的归责原则，以处罚故意行为作为常态、处罚过失行为作为例外。

但是,法律中的大多数条款都是规定处罚对象是过失行为,因此在行政处罚实务中,处罚过失违法行为反而成为常态。

相较奥地利行政立法,德国采取了更为严格的归责原则,更凸显了对行政相对人权利的保障，但在执行效率上尚显不足。

三、俄罗斯归责原则
俄罗斯联邦现行的《俄罗斯联邦行政违法法典》第1条第5款就规定：只有实施了行政违法行为，并在该行政违法行为中确定了其过错的人，才应当承担行政责任。

④这就表明在确定行为人实施了行政违法活动之前，都应该判定其无过错。

这个规定与英美法系中刑法的无罪推定原则以及我国刑法的存疑有利被告人原则相似，并且在举证责任的分担上，采用完全有利于行政相对人的举证方式，违法行为人没有证明自己不承担行政责任的义务，证明责任由行政机关承担。

因此，俄罗斯行政违法行为处罚的归责原则采用的是主观过错归责，而在适用方式上确立严格的无过错推定责任。

四、我国台湾地区归责原则
我国台湾地区行政处罚归责原则的确立经历了一个较为曲折的过程，实务界起初也在归责原则的适用问题上一直存有争议。

1991年3月8日释字第275号解释公布之前,实务界一
①胡建淼：《中外行政法规分解与比较》，法律出版社2004年版，第706页。

②洪家殷：《行政罚法论增巧二版》，五图出版公司2008年版，第14页。

③胡建淼：《中外行政法规分解与比较》，法律出版社2004年版，第707页。

④刘向文：《俄罗斯联邦行政违法法典》，中国人民大学出版社2004年版，第４页。

直坚持行政处罚不考虑行为人故意或过失的心理因素,认为只要行为违反了法律规定即可处罚。

①直至释字第275号解释出台，在行政处罚责任要件规定方面，就要求行为具备主观责任条件才可实施处罚的原则，同时，解释也明确了行为人主观证明责任的分配，增加了推定行为主观过失的相关规定。

②到2005年，台湾地区在制定的《行政罚法》第7条明确规定了行政处罚主观过错归责原则。

③至此，台湾地区多年来关于归责的争议终于得到彻底解决。

可以看出，台湾地区的行政处罚归责理念受奥地利《行政罚法》的影响很大，经历了从客观归责到主观过错归责的彻底改变，纠正了台湾地区长期以来行政机关无视责任条件的弊端，同时确立了过错推定制度。

五、总体情况
经过对奥地利、德国等大陆法系国家或地区法律的研究，发现各国在行政处罚原则的具体适用上有所不同，都做了能够符合本国（地区）实际的规定。

如俄罗斯规定的无过错推定原则与奥地利的过错推定原则，两者在举证责任的指向上截然相反，前者更加重视对公民权利的保障，而后者则是在主观归责的框架下，兼顾了行政效率的提高；还有德国规定过失违法行为只在法律明文规定下才处罚，而奥地利恰恰相反，只要发现违法行为即推定行为存在过失，在行为人无法举证推翻可非难情况下即可处罚。

尽管上述国家（地区）在归责原则具体适用上存在不同，但所遵循的总体归责是一致的，即都是过错归责原则框架下进行行政违法行为责任的确定，体现了当下行政处罚领域过错归责原则的主流地位。

同时也能发现，世界各国的行政理念逐渐由政府管理向行政相对人权利保障，以及注重行政效率和人权保障相对平衡方向发展。

第四节我国归责原则现状
在我国，行政处罚具有总则性质的法律是《行政处罚法》。

但纵览该法，具体条文中并未明确对适用何种行政违法归责原则作出明确规定，对于受行政处罚的不法行为主观方面考量亦无一般性规定，仅在部分条款中要求行为人具有主观上的故意，在大多数条款中并未反应是否需要考虑行为人主观方面因素。

并且根据孙秋楠先生在1991年的统计，在当时涉及行政处罚的法律、法规中有超过80%以上规定，只要行为人实施构成违法的行为即可实施处罚，无须考虑行为发生时相对人主观因素。

④此外也有学者指出在对现行诸多法律、法规以及规章开展统计后，发现违法行为处罚要求主观因素的屈指可数。

⑤随着社会经济的快速发
①翁岳生：《行政法》(下册)，中国法制出版社2002年版，第851页。

②陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第248-249页。

③我国台湾地区《行政罚法》第七条：违反行政法上义务之行为非出于故意或过失者，不予以处罚。

④孙秋楠：《受行政处罚行为的构成要件》，载《中国法学》1992年第6期。

⑤袁曙宏：《行政处罚的创设、实施和救济》，中国法制出版社1994 年版，第79页。

7。