第9讲——社区自治组织建设

第九讲——社区自治组织建设
第一节社区民主自治
一、社区民主的内涵
在城市，扩大基层民主的大量实践将具体地落实到社区民主政治的发展中。

因为社区是民主的第一个“操场”，每个人都生活于一个具体的社区中。

在一个发展良好的社区里，每个人不仅可以得到完善的服务与生活条件，而且还可能通过正式渠道，施展自己的政治才干和抱负，保障自身的政治权利，表达自己的政治要求。

从总体上讲，人民群众个人民主权利的行使与保障，单位民主、基层民主、区域民主的实现，都是社区民主政治建设的组成部分。

社区民主是社会民主的具体体现，是国家民主的基石，通过社区，人民群众可以实现对社会生活与国家事务具体的、实际的、第一步的参与。

加强社区民主政治建设不仅是发展社会主义民主的具体实践内容和过程，而且它必将进一步促进社会主义民主的发展，因为加强社区民主政治建设的过程将对作为民主主体的人民群众的政治发育带来深刻影响。

二、实现社区民主的基本条件
社区作为生活共同体，在异质程度高于同质程度的情况下，不同利益群众的要求，往往表现为维权意识的强弱，这在客观上造成实现社区内的民主远比在一般基层单位难度大，所需基本条件多。

1．政府职能转换与角色定位
在社区实现民主，要求政府转换职能，把过去在行政系统的领导权力转移到以居委会为代表的社会自治性组织和行业协会。

政府依法行使管理职能，对地区性、社会性、群众性、公益性的具体事务充当协调、指导、监督角色。

2．培育社会自治能力
社会自治能力直接决定民主的程度和质量。

由于新中国建立后长期奉行计划经济，社会事务均被政府和单位包办，所以，基层自治能力极其低下，不能适应党的十五大提出的加强基层民主建设的要求，这就要求各级党委把培育社会自治能力作为党的一项重要工作来抓。

一要增强居委会自治能力，二要发挥传统群众团体的作用，三要利用社会中介机构的缓冲效应。

3．有赖于社会的参与
社区为人们提供了一个具有共同目标和共同需要的生存空间，既是生活共同体，又是利益共同体。

在人们生活日益多样化的情况下，要求参与社区事务是必然的，这就奠定了实现民主的群众基础。

但是，众人参与不是无条件的，而是有条件的，否则，就会陷入无秩序状态。

一要有参与的渠道，二要政务公开，三要发挥党员示范作用，四是对干部实行竞聘上岗。

三、社区民主建设
在市场经济条件下，社区管理要体现社区居民的自治性。

为此，第一，在街道层面上实行“党政分开”，党工委不再干预具体行政事务，转而着力进行党的基层组织网络建设，加强政治领导的地位，主要行使社区重大事项的决策权、街道行政干部的任免权、党风党纪的监督权、基层组织和党员的管理权。

第二，社区管理开始推广委员会体制，建立社区管理委
员会等议事机构，吸收区政府派驻机构、社区企事业单位、社会团体、居委会和居民代表参加，由街道党工委牵头共同协商社区事务。

街道党工委的领导方式由过去封闭的行政化领导转向协调、指导与服务。

第三，恢复居民委员会作为居民群众性自治组织的法律地位，在街道党工委和居民区党支部的主持下进行委员由居民直接选举的试点，在运行机制上探索议事层与执事层分开。

第四，探索对党员、干部考核办法的改革，试行单位或上级主管部门与社区党政管理机构会签制，增加或增大居民评议的权利。

实践表明，这些措施对于增强党的威信，改变机关和党员干部的作用，提高社区成员的主体意识和参与意识，增强社区的组织化程度等，都具有较好的效果。

第二节社区自治组织建设
社区自治组织建设，主要是指按照社区构成要素划定社区，建立社区自治组织和新的社区管理体制。

为叙述方便，这里按照各地的做法进行归纳表述。

一、明确社区定位
包括：1.按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；
2.以封闭型居民小区为单位划分的“小区型社区”；
3.以职工家属聚集区为主体划分的“单位型社区”；
4.以不同的功能特点划分的“功能型社区”。

二、社区自治组织体系
建立社区居委会议事层与执行层分离的工作体制。

居委会议事层由委员组成，委员由全体居民直接选举产生，实行兼职制。

居委会执行层由主任和居委会下设的专门工作委员会成员组成，是专职干部，行使社区日常工作的执行权，是职业社区工作者。

在此基础上建立新的社区自治组织体系。

1．建立决策层。

即社区成员代表大会。

社区成员代表大会由社区居民和社区单位的代表组成，讨论决定社区的重要事项；
2．建立执行层。

即社区居民委员会。

社区居民委员会成员向社会公开招聘，经选举产生，行使对社区事务的管理权。

3．建立议事层。

即社区协商议事委员会。

协商议事委员会成员由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表组成，行使对社区事务的建议权和监督权。

4．建立领导层。

即社区党组织。

南京等地的做法是，将社区委员会作为工作层，其成员作为职业社区工作者；由社区成员代表大会行使议事和决策权力。

从各地的实践看出，健全社区组织，整合社区资源，发展社区事业，强化社区功能，大力加强社区建设，实现党领导下的依法自治，真正做到自我教育、自我管理和自我服务，努力建设管理有序、服务完善、生活便利、环境优美、治安良好、人际关系和谐的新型社区，是社区建设的重要目标。

三、居民委员会改制是实现民主自治的切入点
在计划经济体制下，所有制单一，国家支配着所有社会资源，并通过计划配置，使一切社会组织无不打上行政烙印，进入行政序列。

作为社会组织之一的居委会，变为政府在居民区的“腿”同样是不可避免的，事实上，居民已习惯把居委会看做是街道办事处的延伸机构。

随着社会主义市场经济体制的确立，利益多元化、生活方式多样化，萌发了人们的维权意识，
对民主有了新的理解和要求，希望拥有能够代表自己利益的具有实质性的自治性组织。

这些变化，为居委会改制准备了客观条件。

1．居委会改制的意义和目的
在中国，实行人民民主。

人民民主的核心是人民当家作主。

人民当家作主的最直接实现方式，就是人民自主管理自己的社区生活，在城市，这个自主管理自己社区生活的组织载体就是居委会。

当前，居委会改制的意义和目的在于以下几方面：第一，从功能定位上看，减少了经济功能，增强了管理、教育、服务功能。

第二，从组织结构上看，充分体现了代表的广泛性、管理的民主性、制度的规范性。

第三，从人员素质上看，无论是居民会议的代表，还是居委会组织人员，整体素质有了相当提高，主要原因是在职人员参选后改变了结构状况。

第四，从运作方式看，实行了议事层与执事层分开后，居委会自治程度提高了。

2．居委会改制是民主与法治的操练
一是建立试点领导小组，由街道党工委书记和办事处主任为正副组长，街道党政分管领导和党工委的组织科长、办事处的基层指导科长为组员。

二是建立居民代表常任制。

三是建立居民选举委员会。

四是选举产生新一届居民委员会。

3．居委会改制环节
以选举为特征的居委会改制，给人们许多启示，就选举本身而言，成功与否，关键在于三个环节。

一是党支部的有效组织。

二是选举程序的合法性。

三是充分体现民意。

四、居民委员会选举原则
居委会选举一定要遵循公开、公正、公平的原则，否则就会流于形式，居民对选出来的居委会或居民代表会议的代表的认同程度会大大减弱，不利于体现民主精神。

1．公开原则
这是指从酝酿居委会委员会候选人到投票选举产生委员的整个过程要公开透明，让选民看清每个程序的合法性。

公开的另一层含义是指居民代表会议的议题应该是公开的，凡是居民要求旁听的，可以根据报名登记的先后顺序准许一定比例的居民列席旁听。

2．公平原则
这一原则体现在三个层次上：①选民之间的法律地位是平等的，没有贫富差别；②参选人之间的法律地位是平等的，不因在职与否或职位高低论定；③居委会组成人员之间的法律地位是平等的，不受在职与退休的影响。

3．公正原则
这是指处理问题必须以事实为根据，以法律为准绳，尽可能体现客观性。

五、实现社区民主自治的途径
中国共产党作为执政党的历史使命或执政目标之一，就是要不断推行民主建设，实现人民群众的当家作主。

社会民主是国家民主、制度民主的基本内核，社区基层民主建设是促进社会民主成长、发育的主要内容和重要渠道。

但要发展社会民主，离不开以全体人民群众为原动力的社区基层民主建设，因此，将包括城市社区在内的社区基层民主建设纳入国家民主建设的重要议事日程，在加强国家民主体制建设的同时，加强基层民主的开发和建设，即推进社区基层群众自治的发展，是不可忽视的一项重要任务。

过去党的基层执政方式中长期存在着党政不分，以党代政或政社不分，党包揽一切事务的现象，这种执政方式直接延伸到城市街道和居委会。

结果，不仅事实上削弱了居委会这一基层群众性自治组织的积极性，而且也不利于加强和改善党的领导。

这就要求找到一种能促使基层群众自治和基层民主获得实质性进步的新途径。

依据居民委员会组织法，城市居民委员会作为基层群众性自治组织，其群众自治发展主
要体现为“三自”（即自我管理、自我教育和自我服务）的发展。

在这“三自“发展中，自我管理的发展是基础，是核心，自我教育和自我服务，都是在实现自我管理基础上确立和发展的。

在社会主义市场经济条件下，随着具有自主地位和能力的社会主体的日益成熟，自我管理的发展将主要体现为自我管理中的自治性的提高，亦即自我管理将更多地围绕着协调、整合和实现社区自身利益来展开。