农村集体资源性资产产权制度改革实践观察——以陕西榆林市榆阳区为例

收稿日期:基金项目:作者简介:2019-10-29
农业农村部“农村集体产权制度改革理论与政策研究”;中国农业科学院科技创新工程(ASTIP-IAED-2019-03)
张瑞涛(1989—),女,河北邢台人,博士研究生,研究方向为农村经济组织与农产品供应链,E-mail:zhangruitao163 @;通信作者夏英(1963—),女,吉林长春人,博士,研究员,研究方向为农村经济组织与农产品供应链,E-mail:xiaying@
张瑞涛夏英
(中国农业科学院农业经济与发展研究所北京100081)
摘要:中国农村集体产权制度改革已进入“扩面提速集成”试点阶段,资源性资产产权制度改革逐渐成为主要
趋势。

以陕西省资源性资产产权制度改革试点区榆林市榆阳区为例,从成员界定、资产量化以及股权设置3个关键环节介绍了该地区农村资源性资产集体产权制度改革的主要做法;分析了该地区资源性资产产权制度改革的主要成效,指出了存在的主要问题。

最后,从加快建立健全农村集体产权制度改革相关配套立法进程、拓宽农村集体经济发展路径以及探索完善农村股权权能新方式等方面提出了促进农村集体资源性资产产权制度改革的对策建议。

关键词:资源性资产;农村集体产权制度改革;股权管理;榆阳区
开放科学(资源服务)标识码
(OSID):
The reform of China's rural collective property rights system has entered the pilot stage of "expanding,speeding up and integrating"and the reform of the property rights system of resource assets has gradually become the main trend.Taking Yuyang district of Yulin city as an example,firstly the main reforms of the collective property right system of rural resource assets in Yuyang were introduced from three key links including member definition,asset quantification and equity establishment.Then the main achievements of the property right system reform of resource assets were analyzed and the main problems were pointed out. Finally,some suggestions on promoting the reform of rural collective capital assets were put forward from aspects of accelerating the establishment and improvement of legislation related to the reform of rural collective property rights system,broadening the development path of rural collective economy,and exploring new ways to improve rural equity rights and so
on.
resource assets;rural collective property rights system reform;equity management;Yuyang district
Practice Observation on the Property Right System Reform
of Rural Collective Resource Assets
—A Case Study of Yulin City of Yuyang District,Shaanxi Province
农村集体资源性资产产权制度改革实践观察
———以陕西榆林市榆阳区为例
(Institute of Agricultural Economics and Development,CAAS,Beijing100081)
Zhang Ruitao,Xia
Ying
0引言
农村集体产权制度改革有利于盘活农村“沉睡”
资产,激发农业农村发展内生动力,是实施乡村振兴
战略的重要抓手。

2016年12月中共中央、国务院联
合发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意
见》(以下简称为《意见》),要求有序推进经营性资
产股份合作制改革。

自2015年以来,我国在全国范
围内先后开展了4批试点,共确立了15个省、89个
地市、442个县为中央试点单位,其目标是确保2019
年基本完成农村集体清产核资和2021年基本完成经
营性资产股份合作制改革这两项硬任务。

试点改革主
要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和
经济发达村开展。

试点4年来,众多学者总结了不少
经营性资产改革的经验[1-3],为同质地区产权制度改革提供了丰富的创建性启示。

现有文献多以对清产核
资、确定成员、折股量化、股权设置与管理、建立集
体经济组织等基本操作层面存在的问题[4-6],以及试点地区经营性资产产权制度改革成效[7]的研究为主。

目前,我国农村集体产权制度改革已经进入“扩
面提速集成”阶段,对已拥有经营性资产的村镇,需
要解决的问题是谁有权利拥有这些资产或股份,即集
体经济的“蛋糕”已经做好,如何合理公平有效地分
配“蛋糕”。

而对于无经营性资产的村镇则需要考虑
如何做“蛋糕”,甚至如何利用现有资源做大“蛋
糕”,再考虑如何合理、公平、有效地分配“蛋糕”。

《农业农村部关于开展学习全国农村集体产权制度改革试点典型经验活动的通知》公布的20家典型试点单位名单主要以经营性资产改革的先进典型试点为主,但陕西省榆林市榆阳区例外。

榆阳区结合本地实际,创新性地将土地、林地、沙地等资源性资产纳入到产权制度改革范畴,探索出了农村集体产权制度改革的新模式,卓有成效地完成了改革任务。

本研究系统分析了榆阳农村地区资源性资产产权制度改革的主要经验,以期为其他地区尤其是我国西北部地区高效完成改革任务提供借鉴和参考。

1资源性资产集体产权制度改革的主要做法
张林秀等研究认为某一地区被选为产权改革先行
试点单位是目标因素和需求因素共同作用的结果[8],此外还包括激励因素以及开展某项项目难度因素的作用[9]。

榆阳区自2013年开始探索农村集体产权制度改革以来,重点围绕资源性资产产权制度改革,分类推进,形成了独特的“赵家峁村土地股份合作制改革模式”和“白舍牛滩村资源性资产股份合作制改革模式”,有效解决了谁来种地以及如何种地的问题。

以榆阳区赵家峁村为例。

与农村集体产权制度改革之前被选作试点单位不同,为解决当地农村经济发展问题,榆阳区赵家峁村早在2013年就自发开展农村集体产权制度改革,并取得了显著成效。

在“自发”试点过程中,国家的推动力度以及地方政府间的竞争力度都较弱[10],且尚未有改革经验可循,自由探索产权制度改革空间较大,取得预期效果后政府对其进行“追认”,使“自发”改革具有合理性和合法性。

改革之前赵家峁村属于榆阳区深度贫困村,土地撂荒现象严重,留守人员主要是“386199”部队。

2013年10月,赵家峁村抓住京津风沙源二期治理移民搬迁项目机遇,主动开展农村集体产权制度改革,通过农村集体产权制度改革实现了“联股联利联心”的和谐局面。

2017年赵家峁村集体经济收入达到300万元,2019年被农业农村部评为全国20个典型试点单位之一,得到了中央的高度认可。

赵家峁村自发开展试点是一次大胆“试错”过程,也是寻求合理性认可和合法性认可的过程(图1)[11]。

1.1成员界定
资产折股量化“给谁”,即谁有资格拥有股份。

如何确保成员资格和非成员资格得到村民认可,是农村集体产权制度改革不可回避的问题,也是首要解决的问题。

案例村在成员界定方面,坚持遵循宽接受、广覆盖、民主决策的原则,统筹考虑户籍关系、
土地图1农村集体产权制度改革从自发试点到政府认可的一般过程Fig.1General process of rural collective property right system reform from spontaneous pilot to government approval
承包关系以及对集体积累的贡献等因素,同时坚持少数服从多数且不损害少数人利益的原则。

两村确定成员程序基本一致。

首先确定改革基准日;其次进行村民讨论;最后三榜公示,确定成员。

赵家峁村将2015年10月1日定为改革基准日。

2015年10月1日之前,户口在村里的人口既是村民也是股民,有权持有人口股,节点之后再迁回来的只是村民不是股民,村民只能通过继承和转让获得成员权利。

为了给符合条件的村民充分办理手续的时间,规定改革基准日发布时间不少于30d。

白舍牛滩村开展农村集体产权制度改革的时间较晚,确立2017年9月30日为基准日,其三榜公示、群众监督的做法与
《意见》所提出的确认农村集体经济组织成员身份的要求高度契合。

1.2资源性资产量化
农村集体产权制度改革对激活农村多种资源要素、拓宽农民增收渠道、壮大集体经济具有重要意义。

根据《意见》中“分类推进农村集体产权制度改革”的要求,赵家峁村以量化土地资产为主线;白舍牛滩村将全部资源性资产进行量化,采用股份形式明晰集体成员产权归属。

目前,国家未对资产量化范围制定统一的标准,各地量化资产的形式不一。

但总体来说,赵家峁村和白舍牛滩村在量化不同类型资产时,以处理好国家、集体与村民之间的关系为原则,既不能将集体经济改弱了、改小了、改垮了,也不能把农民财产权利改虚了、改少了、改没了,不能损害农民的权益。

在资产量化范围方面,其他试点典型地区以经营性资产为主,而赵家峁村主要针对土地资源进行折股量化。

该村353.33hm2土地全部采用“确权确股不确地”的形式入股股份经济合作社,每公顷折股231股。

其中“确权”是指明确农户承包地经营权,并颁发确权证;“确股”是指农户将承包地经营权入股村股份经济合作社;“不确地”是指农户将承包地入股后不再经营原有承包地的具体地块,而是按照村股份经济合作社的统一规划进行作物种植。

白舍牛滩村在充分考虑当地特色产业和资源秉赋的基础上,根据农户意愿,将原有368块零散耕地整合成81块规模田和林地等进行流转,由合作社统一经营管理,并得到承包农户的一致同意,将资源性资产折股量化。

通过对资源性资产量化,明晰了集体产权归属,保障了农民的权益。

1.3股权设置与管理
股权设置是各村资产量化的外在体现,也是集体成员拥有股份权益之源。

因此股权设置应结合村情,因村而异。

榆阳区在股权设置过程中重点关注两个问题:
一是集体股的去留问题。

股权设置以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。

根据指导意见和实际情况,村集体通过民主讨论均未设置集体股,有利于避免因集体资产的不断壮大而产生再次分配的隐患。

两村股权设置具有多样化特点。

赵家峁村采用“4+1”模式,“4”是指土地股
(38%)、人口股(22%)、劳龄股(5%)以及旧房股(12%);“1”是指资金股(23%)。

白舍牛滩村设置的股份有人口股(50%)、土地股(25%)、资金股(20%)和公益股(5%)。

与赵家峁村的资金股不同,白舍牛滩村根据部分村民有户无地的情况,每人份的土地股折资金5000元,这部分人优先入股,此做法得到群众的充分认可,最终群众自发入股资金589.6万元。

此外,针对在计划生育等方面做出特殊贡献的村民和仍未脱贫的贫困户,白舍牛滩村在公益股中分别设置计划生育股、扶贫股和特殊贡献股等3种分股。

二是股权设置的覆盖性。

股权设置的覆盖性是指股权设置中涉及的资产类型及村民数,这是体现农村集体产权制度改革公平性的指标。

赵家峁村农村集体产权制度改革以土地资源为主,但也将闲置资产进行充分利用。

如旧房股是对窑洞的新旧程度进行估价。

白舍牛滩村将滩涂和水面等在内的全部资源性资产进行折股量化。

赵家峁村成员覆盖率100%,仅持股比例略微存在差异。

白舍牛滩村共有人口2345人,经全体村民民主决议,共确定集体成员2208人,剩余137人仅属于村民,这些村民不参与集体经济收益分红。

与经营性资产地区的产权制度改革相似,榆阳区资源性资产产权制度改革将现代企业管理制度引入到改革过程,采用合作制和股份制相融合的方式,在公平的前提下追求效率,进一步优化农村市场。

2016年中央一号文件指出“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式”,即静态管理方式。

两村的股权管理方式均采用“生不增、死不减、入不增、出不减”的静态管理方式。

此种管理方式较大程度地体现了公平和效率,也符合现代企业管理制度的要求。

2
资源性资产产权制度改革主要成效及存在的问题
2.1主要成效
产权制度改革后农村集体经济运行整体发生了质
的变化,民主高效的运行机制日渐形成(表1),对加快推进我国农村城镇化进程和实现乡村振兴战略具有重要作用。

2.1.1民主参与、共同决策,使农民成为集体资产的
真正决策者
《物权法》第59条明确规定“农民集体所有的不
动产和动产,属于本集体成员集体所有”。

通过集体产权制度改革,真正实现“还权于民”。

在整个农村集体产权制度改革过程中,以农民为改革主体,以民主决策为方法,以村民满意为目标,充分体现了“民主决策、农民自愿”的原则。

通过产权制度改革,赵家峁村和白舍牛滩村村民和干部的权责明确,农民成为集体资产名副其实的决策者和参与者。

2.1.2农村要素优化整合,逐渐向市场经济转变
农村要素由联系松散向优化整合转变,并逐渐向市场经济方向发展。

农村要素优化整合,一方面提高了要素利用效率,另一方面有利于城乡之间的要素公平自由流动。

如白舍牛滩村通过互换承包地经营权,形成“一户一田”,将户均耕地7.7块变为1块,并且选聘有经验的老农民种植,有效解决了如何种地的问题。

2.1.3政经分离+新三委,形成有效的权利制衡
从最初的“还权于民”到探索“赋能于民”,真正实现集体经济组织成员的占有、收益、有偿退出及
抵押、担保和继承等6项财产权利,完善了产权交易市场,优化了产权配置[13]。

赵家峁村和白舍牛滩村通过集体产权制度改革建立起多元治理组织,把“一言堂”变为“群言堂”,乡村治理结构更加合理,进一步完善了社会主义市场经济体制。

两村完成集体产权制度改革后,形成了“一社三会四权”(“一社”是
指股份经济合作社;
“三会”是指股东会、监事会和
理事会。

针对“四权”的含义学者有不同的理解:方志权认为“四权”是指出资者所有权、法人财产权、出资者监督权和法人代理权[14];张占耕认为“四权”是指话语权、知情权、参与权和表决权[15])的乡村治理结构,构建起符合社会主义市场经济体制的权利制衡机制,有效化解了农村社会内部矛盾,为农村城市
化稳步发展奠定了基础。

2.1.4按劳分配与按股分红相结合
农村集体产权制度改革改变了收益分配方式,由按劳分配转变为按劳分配与按股分红相结合的方式。

首先,利润分配公平、合理、全面,有效保护了各类农民权益,具有惠民性。

如赵家峁村提取20%公益金主要用于村办幸福院,规定65岁以上老人可以自愿免费在村办幸福院生活。

其次,村民的收入渠道增多,包括地租、分红和工资所得等。

2017年,赵家峁村人均可支配收入突破14412元,白舍牛滩村人均可支配收入为15880元。

最后,集体经济“家底”变厚。

赵家峁村和白舍牛滩村属于典型的贫困地区,通过集体产权制度改革,盘活集体资产,将农村要素进行整合,提高农业产出率和优化资源配置,使集体经济增长迅速。

据了解,2017年赵家峁村集体经济收入达300万元。

2.2存在的主要问题
榆阳区作为农村集体资源性资产产权制度改革的典型,改革后集体经济得到了长足发展,村民得到了更多实惠。

但在改革的外部环境以及集体经济持续发展方面仍存在一些问题,亟待解决。

2.2.1发展壮大集体经济路径同质化
完成农村集体产权制度改革后面临的问题是如何利用有限的资源发展壮大集体经济。

一是农村地区自身资源禀赋的有限性和社会资本投资农村的局限性抑制了农村集体经济发展的多样化;二是农村地区资源性资产的相似性易导致发展农村集体经济路径的同质化。

实地调研发现,两村发展集体经济路径同质化现象严重,基本以休闲农业和种植业为主,农村集体经时间 产权改革前 产权改革后
治理主体
村委会
村委会、新型股份经济合作社 决策主体 村干部“一言堂” 成员民主决策“群言堂”
产权制度 村民共同所有 成员按份共有 分配制度 按劳分配 按劳分配与按股分红结合 要素配置 要素间联系松散 整合要素，优化配置
管理方式
传统农村管理
社区管理
表1农村集体产权制度改革对比
Table 1Comparison of the reform of rural collective property rights
system
注:根据方桂堂《农村集体产权制度改革的多重影响研究———来自北
京市昌平区的实证调查》[12]
以及实地调研资料整理
(下转第20页)
济持续发展能力不强。

2.2.2集体成员股权权能尚不健全
党的十八届三中全会指出“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。

目前,两村集体经济组织成员已拥有占有权、收益权,但其余权利仍不明确,权能的不健全严重影响股份流转,进而影响股价的增值。

究其原因:第一,农村股份经济合作社缺乏市场法人地位,无法参与市场竞争;第二,股份是集体成员分红的标准,对抵押担保等权能意识较弱;第三,现阶段农村集体产权制度改革更多是政府推动的“还权于民”,并没有真正地“赋能于民”[16],从“还权于民”到“赋能于民”仍需进一步深入探索。

2.2.3农村集体产权制度改革成果缺乏法律层面的认可
第一,新形成的农村股份经济合作社缺乏专门的法律认可,导致市场主体地位缺失。

成立的股份经济合作社不具有市场法人资格,不能参与市场竞争。

按照《公司法》规定股东数不能超过50人导致大部分股东将成为“隐名股东”[15],严重损害成员的权益。

第二,税费问题。

一方面是个人税费问题。

集体产权制度改革之前,村民的收入不需要缴纳税费。

改革后,成员所得红利需缴纳20%个人收入调节税,严重降低了村民的实际收人。

另一方面是股份经济合作社税费问题。

股份经济合作社不仅要承担营业税、土地增值税等税费,还要承担医疗、卫生、养老等公共职能费用的支出。

3对策
为进一步降低农村地区尤其是西北部地区农村资
源性资产集体产权制度改革的阻力和成本,本研究提出如下建议:3.1
加快推进农村集体产权制度改革立法进程农村集体产权制度改革是一项管长远、管根本和管全局的重大制度性改革,也是实施乡村振兴战略的重要抓手。

但目前有关农村集体产权制度改革的法律法规仍不健全,在一定程度上阻碍了产权改革的深度和合法性。

因此:第一,要加快农村集体经济组织的立法进程,以改善其“有法律地位、无法人资格”的尴尬局面;第二,要完善股份股权管理政策,建立股份股权的固化和静态管理机制以及转让和流动机制,构建较为完善的股份股权登记管理系统和服务体系;第三,要制定优惠的税收政策,以及完善相关政策法
规,为农村集体经济发展提供保障。

3.2
拓宽农村集体经济发展路径
农村集体产权制度改革通过壮大集体经济,实现增加农民财产性收入的目标。

但目前壮大集体经济方式单一,一般以种植、休闲农业、农家乐等形式为主,且地域特征不明显,同质化现象严重。

因此,各地区可根据实际情况,借助扶贫项目、乡村振兴战略、党支部管理以及现代企业产权管理等多种渠道发展壮大集体经济,从而实现“赋予农民更多财产权利”。

3.3
探索完善农村股权权能新方式
现阶段,农村成员的权能尚未健全,多数股份经济合作社规定股权不允许转让和退出。

加之农村固有的封闭性,导致股权具有天然的封闭性。

股权的封闭性阻碍了农村要素的流动和发展,妨碍了集体资产股权潜在价值的实现,从长远看不利于城镇化的发展。

在改革过程中,榆阳区建立了集体资产流转交易平台和产权流转交易服务站,但股权交易平台未能完全发挥其作用。

因此,要建立健全农村股权市场流转机制和风险防范机制,以及股权退出激励机制,充分发挥股权流转交易的作用,最终实现股权的自由流转。

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