加强县级政府投资审计之我见--梓潼县审计局副局长 王和平--2009.4.20

加强县级政府投资审计之我见
2009-04-20 梓潼县审计局副局长王和平
近年来，政府不断加大基础设施投资力度，且政府投资建设项目多为民心工程和德政工程，其实施情况越来越受到公众关注。

实施政府投资审计，对于规范政府投资行为、维护政府形象和提高资金使用效益具有十分重要的作用。

但由于项目建设公共体制不够完善、审计专业人员紧缺等原因，目前在县级政府投资审计中还存在一些问题。

笔者就如何加强县级投资审计谈一些粗浅的看法，以和同行共勉。

一、县级政府投资审计存在的主要问题
（一）机构不健全。

随着我国公共财政体系的逐步建立，目前各级政府公共建设投资不断增多，审计机关承担的审计任务十分繁重。

全国部分县（市、区）专门成立了政府投资审计中心，采取政府雇员制解决审计专业人员紧缺问题，取得了一定的成效，但在实际运作中仍然存在一些自身不能解决的问题：一是机构虽得到了政府批准，但不给人员编制和预算经费，机构形同虚设。

二是聘请人员的经费得不到保障，聘请的人员少，流动性强，不利于政府投资审计的深入开展。

三是国家审计机关将政府投资审计项目委托社会中介组织进行审计，但没有财政预算经费支付酬金，又不能向项目建设单位收费，处于两难的尴尬局面。

（二）审计人员知识、专业结构单一较难适应工程建设项目的综合性审计要求。

政府投资工程建设项目审计内容覆盖面广、涉及
到多专业和多学科，要求审计人员不仅懂得财务和工程管理方面的知识，而且还应具备经济管理、社会科学和法律等方面的知识。

县级审计机关缺乏复合性审计人才，难以满足综合性强、层次高的政府投资审计工作的需要。

实践中审计人员又多侧重于对项目工程量的核实、工程造价的审签上，对工程项目管理缺乏相应的专业知识与经验，容易忽略工程建设管理流程中存在的问题，局限于单一的知识结构容易做出不全面、不恰当的审计结论，加之，对投资效益的评价不够全面、科学，审计质量不高，导致审计风险在一定程度上不可避免的存在。

（三）处理处罚及责任划分难。

国家审计署于1996年出台的《建设项目审计处理暂行规定》为审计处理处罚提供了依据，但大多处理处罚的是建设单位。

该《暂行规定》明确规定：施工单位偷工减料、虚报冒领工程款金额较大、情节严重的，除按违纪金额处以20％以下的罚款外，对质量低劣的工程项目，应由有关部门查明责任并由施工单位限期修复，费用由责任方承担。

但在实际操作中，一是建设单位与施工单位推诿责任造成处理处罚难。

建设单位以国家审计机关审计为由，直接以施工单位的报价送审，一旦查出了高估冒算等现象，便把责任推到施工方，而施工方则以建设单位已审查为由推诿责任。

由于审计法规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位，基建工程项目审计由于受审计管辖权的限制，无法对施工企业进行处理处罚。

二是恶意串通造成审计核实难。

一些施工单位有意高估冒算，建设单位心照
不宣，两方联手造假套取国家建设资金。

国家审计在核实工程量（特别是隐蔽工程量）上难度很大。

（四）缺少系统、完整的评价标准体系。

审计署于2001年颁布的《审计机关国家建设项目审计准则》在效益审计怎样审、怎样评价上没有提供明确的操作规范。

目前县级审计机关对政府投资项目的审计重点，主要定位在核实工程造价、防止工程高估冒算及损失浪费等方面，对于其经济性、效率性、效果性评价的较少，致使政府投资审计服务宏观决策的功能发挥不充分。

二、对策和建议
（一）建立机构，确保机构人员到位。

积极争取地方政府的支持，成立政府投资审计中心，将政府投资审计所需经费全额纳入财政预算予以保证。

（二）建立人才培训机制，提高审计人员的综合素质。

首先，要迅速扭转目前县级政府投资审计人员青黄不接且素质不高的被动局面，配备一支忠诚党的审计监督事业，熟悉国家方针政策，懂得经营管理和法律知识，精通各种专业知识的专业队伍。

这支队伍要采取专职人员、兼职人员和聘用人员相结合的办法组成，以专职人员为主。

政府投资审计人员应由有关部门统一组织考试或考核，合格后发给政府投资审计资格证书，持证从事政府投资审计工作。

其次，要把培养政府投资审计专业人员的工作提到议事日程上来，采取多渠道、多层次、全方位的政治学习和业务培训，尽快提高政府投资审计人员的政治素质和业务水平，使
其在政府投资审计工作中，严格按照国家有关的政策、法律和制度办事，坚持原则，实事求是，客观公正，廉洁奉公；不得弄虚作假，谋取私利，玩忽职守，违法乱纪。

第三，要把那些在审计监督工作中循情营私、弄虚作假、失职渎职者和业务生疏、不求进取、滥竽充数者以及违法乱纪、触犯刑律者统统清除出政府投资审计队伍。

同时吸收新鲜血液，不断纯洁、壮大政府投资审计队伍。

（三）建立责任追究制。

政府投资审计涉及到建设、施工、监理、采购、社会中介机构等，必须实行全方位的监督，严格各自的职责和范围，加大查处的力度，并实行责任追究制度。

对建设单位不按规定的程序造成损失浪费和挤占挪用专项资金的，要追究建设单位的领导责任及相关人员的渎职责任。

对施工单位有意高估冒算的，不仅要按规定进行调整，而且要根据金额大小、危害程度处以适当的罚款。

对于审计查出的在勘察、设计、监理等方面存在的重大问题，要及时移交建设主管部门进行查处。

（四）在合理的基础上，尽快建立工程建设项目审计需要的科学、规范、权威的评价指标体系。

不同行业部门有着不同的经济管理职能，审计对评价指标的具体使用存在着很大的差异性，因此，应以理论创新为先导，加强工程建设项目审计领域的理论研究，加快审计技术方法的开发和应用，解决工程建设项目审计的技术问题。

在借鉴国外评价指标和已有的研究成果的基础上，尽快建立工程建设项目审计需要的统一规范、科学权威的评价指标体系。

（五）积极创新审计方法。

一是积极运用现代科技手段，充分运用广联达、神机妙算等工程造价软件和AO现场实施系统等计算机辅助审计手段，提高工作效率。

在工作实践中运用计算机审计，能够减少大量的手工操作，尤其是在套定额、取费、调整材料差价和人工费调整及自动计算、生成表格等方面。

而在工程结算审计中要想把好费用定额的套用与取费标准、取费程序关，关键就是运用好工程造价软件，选择适用的单位估价表、材料差价等模板，审计费用标准是否准确。

二是聘请权威机构和相关专家进行联合审计和分析评价，对定性指标无法直接计量与考核的，可通过专家评估、公众问卷、抽样调查、同类比较等方法，确保效益审计质量。

三、政府投资审计应把好五关
（一）把好投资决策关。

规范重大项目决策对项目效益具有决定性的意义，这是节约政府投资，提高政府投资使用效益的前提。

因此，所有政府投资建设项目必须严格遵循国家投资、基建管理政策的有关规定，审查项目决策立项的程序，防止违反决策程序、擅自立项的行为发生；审查项目前期论证工作的充分性，是否有充分的科学依据，防止可行性论证变为“可批性论证”的倾向，增强建设项目的民主性，使建设项目的决策公开化、透明化。

在加强社会监督的同时，促进职能部门规范重大建设项目投资立项和决策程序的进一步规范与完善。

（二）把好招标采购关。

一方面，施工队伍的选择，对工程项目
的质量好坏与政府投资的节约与否有着密切关系。

一些项目往往在招投标后，出现投标单位与施工单位不一致的现象，转包、大包套小包的问题依然存在。

审计时，应重点对招投标过程的规范性进行查证，按照招投标法有关规定，审查项目招投标是否履行合法程序，以确保选择到最佳的具有资质的施工队伍。

另一方面，重大投资建设项目中的各类物资及设备的采购，对建设项目成本的高低也有着直接的影响。

审计时，除对集中招标采购过程的规范性查证外，结合对市场行情的调查，重点审查所购材料与设备是否处于当期市场最优、最低，并对招标过程中存在的各种违法违纪行为进行查处。

（三）把好安全、质量关。

健全完善的内部控制监管制度是提高建设项目质量、节约建设资金的重要保障。

首先，掌握建设项目管理机制的内部构成及规则标准，为审计人员勾勒出内部管理体系轮廓。

要审查监理单位的选择方式和资质，检查施工单位质量保证体系和监督检查制度的建立以及是否有效运行，重点检查监理单位对隐蔽工程及其他检查的内容是否进行了监理，并办理了有关签证手续。

要结合项目施工管理和控制检查，促进项目建设质量控制制度的进一步完善。

其次，要以资金为主线、以财务收支活动的内控制度为重点，对资金使用与管理制度、财务活动的规范情况进行查证，找出资金使用与管理上的漏洞，以达到完善管理制度，提高资金使用效益的目的。

第三，对投资项目所产生的实际效果进行评估，找出影响资金使用效果的主客观原因，提
出相应的整改措施与建议，为今后管好用好政府资金，提高资金的使用效益提供可借鉴的经验。

（四）把好资金结算关。

竣工决算审计应当作为投资效益审计的重点，并注重投资的节约性，重点审查项目的工程总量，对照最初预算及项目实施中的变更情况，核准工程的实际造价和各种税费的计提是否正确，确定建设成本的真实性、合法性，以达到有效降低投资建设成本的目的。

（五）把好项目效益关。

通过对项目建成后的投入运营状况分析，要客观评价项目投入的社会效果和经济效果。

有些政府投资项目是以发挥公共效益为主，本身的经济效益体现不出来或者为零，对这类的项目，要重点从社会效果方面进行评价，分析影响项目社会效益发挥的诸多因素，以便更好地促进项目投资效益的提高。