居家社区养老服务单元讲义

《老年法律法规》单元讲义
第9教学单元
课题居家和社区养老服务
目的要求 1.了解与居家养老服务有关的政策规范，掌握居家养老服务的基本内容和方式
2.了解居家养老服务组织，掌握政府购买服务的内容和方式
3.掌握居家养老服务保障体系的基本内涵
4.掌握社区老年人日间照料中心建设标准
重点 1.居家养老服务的基本内容和方式
2.政府购买服务的内容和方式
3.推进居家养老服务工作的保障措施
4.社区老年人日间照料中心建设标准
难点 1.居家养老服务在我国社会养老服务体系中的地位和作用
2.居家养老服务模式的比较和借鉴
教学方法课件演示、讲授、案例分析
教学过程教学环节说明备注
课程引入（任务情
境）情境1：【上海市《社区居家养老服
务规范》地方标准发布】
情境2：【青岛市市南区政府助力社
会组织发展】
情境3：【天津：多政策扶持居家养
老】
情境4：【天津3年建300家日间照
料服务站解决老人白天独自在家
难题】
情境1：地
方标准的
发布实施，
引领该行
业向规范
化、专业化
方向发展
提供必要
的技术保
障。

情境2：出
台系列文
件，引导专
业化社会
组织积极
参与并提供优质高效服务
情境3：政策支持设施建设与运营，居家养老服务人员用工与培训
情境4：老年日间照料服务中心的建筑与服务
分析讲解（任务项目内容）1.居家养老服务有关的国家政策和
地方标准
2.社会组织在居家养老服务中的介
入
3.推进居家养老服务工作的保障措
施
4.社区老年人日间照料中心建设标
准
课件演示、
讲授、案例
分析
巩固拓展（实训项目内容）1.实地调研一家居家养老服务机
构，了解他们的人员制度、服务模
式、服务内容等相关情况，撰写调
查报告
2.实地调研一家社区老年人照料中
心，根据建设标准进行达标分析，
撰写调查报告
课件演示、
讲授、案例
分析
归纳总结本次课程的重点、难点课件演示、讲授、案例分析
作业布置 1.论述居家养老服务在我国社会养老服务体系中的地位和作用？
2.请结合国际经验，谈谈居家养老服务模式的比较和借鉴？
3.请结合地区特点，论述应如何从政策设计上推动居家养老服
务工作？
4.社区老年人日间照料中心的服务对象和服务内容是什么？
教学内容及进程
模块三老年服务法律法规与标准
单元九居家和社区养老服务
1999年我国进入老龄化社会，由于我国人口老龄化进程快速发展相伴的是
传统的家庭养老功能日益弱化，老年人养老服务成为重大的社会问题，党中央、
国务院高度重视老龄化问题，制定出台一系列相关政策文件，健全社会养老服
务体系，大力推进养老行业健康有序发展。

社区居家养老服务作为社会养老服
务体系的三个重要组成之一，是一种新型养老方式，发展中还存在一些需要明
确的问题，需进一步探讨和研究。

机构养老作为重要支撑手段，需要明确服务
机构的类别，了解养老服务业综合改革的相关内容。

社会养老服务体系的发展，
离不开人才队伍的保障。

因此本模块主要介绍了社区养老服务的经验做法，养
老服务机构的设立以及民间资本进入养老服务业的相关政策，还有老年服务人
才队伍建设的总体情况。

【讲义正文】
任务一居家养老服务规范
一、居家养老服务及其重要意义
1.概念
居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照
料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。

2. 重要意义
全面推进居家养老服务，是破解我国日趋尖锐的养老服务难题，切实提高
广大老年人生命、生活质量的重要出路；是弘扬中华民族尊老敬老优良传统，
尊重老年人情感和心理需求的人性化选择；是促进家庭和谐、社区和谐和代际
和谐，推动社会主义和谐社会建设的重要举措；也是加快发展服务业，扩大就业渠道和促进经济增长的重要途径。

二、居家养老服务内容和方式
1.服务内容
凡是老年人的需求都应成为其内容。

具体说有几类：首先是物质生活方面的需求，如衣食住行用；第二是精神文化需求，如文化娱乐、保健、医疗卫生等；第三是情感和心理慰藉方面的需求，比如说心灵沟通。

老人也有为社会发挥余热来实现自身价值的要求，这也是心理慰藉的一个方式。

在我国情况下，养和医是老人两个最基本的需求。

积极拓展居家养老服务领域，实现从基本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急救援等方面延伸。

2.服务形式
最主要有两种形式：一种是“走上门”，对于身体不能自理、走不出来的那些老人，要培养训练一批居家养老的护理人员，到老人家里实行上门包户的服务，这样老人的需求在家里也能得到满足。

另外一种是把他“请出来”，动员那些能自理的、身体比较好的老年人尽量从家里走出来，到社区机构网点场所来接受服务，参加一些社区组织的活动，这样对老年人的精神文化情感方面大有裨益，另外可以让老人更好地了解社会、融入社区。

服务可以通过固定的阵地服务，也叫机构设施的服务，这样老人能够得到比较好的满足。

三、居家养老服务规范
（一）国家层面
1．《关于全面推进居家养老服务工作的意见》
2008年为全面推进居家养老服务工作，提高老年人生命生活质量，全国老龄委办公室、发展改革委、教育部等十个部门联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出了“十一五”期间，城市社区和农村社区的居家养老服务的基本任务。

明确发展居家养老服务，必须坚持坚持以人为本、坚持依托社区、坚持因地制宜、坚持社会化方向的原则，为规范居家养老服务业的发展指明了方向。

2.《中国老龄事业发展“十二五”规划》
2011年国务院为积极应对人口老龄化，加快发展老龄事业，制定了《中国老龄事业发展“十二五”规划》，其中主要指目标之一就是建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全，全国每千名老年人拥有养老床位数达到30张。

重点发展居家养老服务，大力发展社区照料服务是主要任务。

3.《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》
2011年国务院办公厅为积极应对人口老龄化，建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，制定了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》。

指明我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。

居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式。

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。

4.《关于加快发展养老服务业的若干意见》
2013年国务院为加快发展养老服务业，制定了《关于加快发展养老服务业的若干意见》。

将大力发展居家养老服务网络作为主要任务之一，重点发展居家养老便捷服务，地方政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。

要通过制定扶持政策措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务；大力发展家政服务，为居家老年人提供规范化、个性化服务。

要支持社区建立健全居家养老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。

（二）地方标准
为了逐步满足专业化、多样化的养老服务需求，规范社区居家养老服务与管理，各地也制定了地方标准。

2009年,上海市质量技术监督局会同上海市民政局等部门,针对上海人口老龄化、高龄化进程的加快和家庭小型化的发展趋势,以及老年人在生活照料、康复护理和精神慰藉等方面服务需求快速增长的实际,制定出台了上海市地方标准《社区居家养老服务规范》。

该标准为推荐性地方标准,也是我国有关社区居家养老服务的第一个地方标准,2009年9月通过专家审定,2010年2月1日起正式实施。

2015年为了加快推进社区居家养老服务的标准化建设，提升服务质量和管理效能，又对社区居家养老服务的各项内容及要求作了进一步细化，颁布了《社区居家养老服务规范实施细则（试行）》。

任务二居家养老服务组织
一、居家养老服务组织的概念和分类
居家养老服务组织是指政府引导、社会组织参与，服务机构和个人具体实施的居家养老服务体系。

1. 领导组织
各级老龄工作委员会办公室认真履行综合协调职能，配合相关部门，积极推动居家养老服务工作的开展。

民政部门负责本辖区社区居家养老服务工作的规划、管理、指导、组织实施和服务人员培训、服务对象评估等工作。

财政、人力资源和社会保障、卫生、残联等部门，按照各自的职责协同做好社区居家养老服务工作。

2. 管理组织
在区、街道（乡镇）和社区（村）建立居家养老服务中心、站点，受政府委托负责本辖区居家养老服务的实施和管理，其主要职责是：建立老年人信息库，发布老年人服务需求信息和社会服务供给信息，对享受政府补贴的居家老人进行资格评估；对居家养老服务人员相关资格进行审查，接受服务对象的服务信息反馈，检查监督服务质量。

承担政府委托的其他养老服务事项。

3. 服务组织
居家养老服务机构是以家庭服务、老年服务等为服务范围，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

一般应具备以下基本条件：
（1）名称规范，居家养老服务机构一般应主管部门统一登记为民办非企业。

（2）设施齐备，居家养老服务机构应有与工作相适应的场地和设施设备。

（3）队伍健全，居家养老服务机构应配备专职或兼职管理人员和服务人员。

（4）制度完善，居家养老服务机构须建立和完善管理服务制度，明确工作人员职责，建立服务对象和管理服务档案，相关制度及工作流程应主动公开。

二、社会组织在居家养老服务中的介入
1. 积极培育和发展居家养老服务组织
《关于全面推进居家养老服务工作的意见》就已经提出，积极培育和发展居家养老服务组织，对居家养老服务中能够与政府剥离的服务职能都要尽可能交给社会组织和非营利机构去办。

一般说来，居家养老服务都是在政府的推动和扶持下开展起来的，各地普遍采用政府主导、社会参与、中介组织或服务实
体承办的运作方式推动居家养老服务的开展。

2.以政府购买养老服务的形式开展
根据财政部、发展改革委、民政部、全国老龄办《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，明确了充分发挥市场配置资源的决定性作用，将推进政府购买养老服务与与培育专业化养老服务组织相结合，通过竞争择优的方式选择承接政府购买养老服务的社会力量。

在购买居家养老服务方面，主要包括为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务，以及养老服务网络信息建设。

天津市本着政事分开、政社分开、政企分开、市场化运作的思路，大力发展和培育居家养老服务社会组织，委托社会组织和公益性公司等具体开展居家养老服务。

享受居家养老服务政府补贴的对象为具有本市户籍、享受城市最低生活保障待遇、特困救助和抚恤补助的优抚对象中60周岁以上需要生活照料的老年人。

根据补贴对象所需的照料程度，划分为轻度、中度、重度三个等级，按不同标准给予补贴。

服务补贴以居家养老服务券形式支付补贴对象。

居家养老服务内容，重点开展生活照料、家政服务、医疗康复、精神慰藉、法律咨询和应急服务等。

三、居家养老模式的国际比较
居家养老是从养老的居住方式角度而言，是与以集中居住为特征的机构养老相对应的分散在家庭居住的养老形式;家庭养老是就养老费用和生活服务由谁提供或承担而论的，是相对于由社会供养的一种由家庭供养的养老形式。

居家养老最早是英国政府为使老人留在社区和家庭，鼓励家庭照顾有需要人士而采取的一种政策措施。

西方推行居家养老是有前提的，是一定要配以社区照顾作为补充方式。

为解决家庭核心化与老年人居家养老的矛盾，学界主张大力发展社区助老服务，从而为居家养老的老年人提供全方位的服务。

(一)美国的居家养老：医疗照顾辅以社区服务
美国政府对老年人实施全面医疗照顾，简称PACE。

是政府提供的一个为体弱多病的老人提供长期照顾的创新项目，在老年人医疗保险服务的基础上，美国政府基于社区为老年人提供一系列的居家养老服务。

主要解决了慢性病老年人需要长期照顾的困难，为他们提供有效的服务，它使这些体弱多病的老人可以居住在自己的社区里，保持尽可能的健康，同时使他们能保持一种独立、有尊严、有质量的生活。

（二）日本的居家养老：家庭福利+护理保险
与西方国家比较，日本的养老制度重视家庭作用，强调国民自立。

社会保障和养老相关的法律，把家庭和家庭赡养关系作为前提条件，推进家庭护理、
保健、医疗和福利一体化是日本养老制度的基本特点。

日本政府从2000年开始实行护理保险制度，“脱离医院，让老人回归社区，回归家庭”是这项保险的目的。

卧床不起无法自理或者患有痴呆的老年人不用去医院，就可以在家接受护理。

护理保险制度由日本厚生劳动省牵头，地方政府的高龄福祉部门主管，各地居家护理支援中心、社会福祉联合会等官方和民间团体负责具体实施。

（三）新加坡的居家养老：中央公积金制辅以社会参与
新加坡将西方市场经济制度与东方家庭价值观念完善结合，政府鼓励个人规划自己的晚年生活，以中央公积制度为基础，采取各种税收优惠，财政支持帮助，个人、家庭、社区各尽其责，形成了全社会动员的养老制度。

通过家庭实现的居家养老，即年轻人与父母同住实现对赡养父母和照顾老人，这是新加坡政府大力提供和鼓励的。

对于无暇照顾在家的老年人和孩子，新加坡成立了“三合一家庭中心”，将托老所和托儿所有机地结合在一起，老少集中管理。

（四）瑞典的居家养老：福利国家+自治团体
根据瑞典法律，子女和亲属没有赡养和照料老人的义务，赡养和照料老人完全由国家来承担。

经过半个世纪的努力，瑞典已建立起了比较完善的社会化养老制度。

政府为居家老年提供福利家政，并在一定程度实现按需分配。

居家养老服务实施过程，基本由地方自治团体所主导。

地方自治团体负责制定服务计划，为老年人提供福利性的住宅，提供家庭人户服务。

（五）英国的居家养老：福利国家加社区照顾
社区照顾是英国在福利国家政策变化下倡导的一种社会工作模式，也是英国推行社会服务的一项内容，其目标是使老年人在自己的家或“像家似的”环境中受到帮助。

包含社区内的照顾和社区照顾两个概念，社区内的照顾就是运用社区资源，在社区内由专业工作人员进行照顾；社区照顾就是由家人、朋友、邻居及社区志愿者提供的照顾。

从国外经验看，不同模式的居家养老包括了四方面的共同内容：一是政府主导，政府着重在观念引导、政策制定和监督方面发挥作用;二是市场化专业化运作，居家养老服务的实施主要依靠市场运营，在社区和家庭等场所由中介组织、专业机构提供服务;三是稳定可靠的、制度化的、多元化的资金投入;四是面向全部老年人提供服务，具有普惠性。

国外经验表明，居家养老的发展在一定范围和程度上需要引入市场机制，需要大量专业机构和中介组织的参与。

任务三居家养老服务保障
一、居家养老服务保障体系
2008年初根据我国人口老龄化发展趋势和养老服务业发展情况，全国老龄委办公室等10个部门下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出了推进居家养老服务工作的基本原则，明确了城乡居家养老服务工作的目标任务和推进居家养老服务工作的保障措施等，它的颁布实施对构建和完善中国特色养老服务体系，对全面推进居家养老服务工作具有重要的指导意义。

其中提到以下八点：
（一）制定居家养老服务发展规划。

（二）加大政府投入力度，合理配置资源。

（三）贯彻落实支持居家养老服务的优惠政策。

（四）整合资源，建立和完善社区居家养老服务网络。

（五）加强专业化与志愿者相结合的居家养老服务队伍建设。

（六）积极培育和发展居家养老服务组织。

（七）建立居家养老服务管理体制。

（八）切实加强对居家养老服务工作的领导。

可见为满足居家养老服务需求，建立科学、可持续发展的居家养老服务保障体系显得尤为重要，结合相关文件政策以及实际需要，居家养老服务保障体系应包括政策保障、组织保障、设施保障、队伍保障等几类。

二、政策保障
1.强化统筹规划
各级政府应紧密结合本地实际，科学地研究制定本地城乡社区发展居家养老服务规划，并把它纳入当地经济社会发展总体规划和社区建设总体规划中，要统筹考虑居家养老服务设施建设、队伍建设和运营管理等问题，有条件的地区可针对性地设立专项资金，推动居家养老服务快速健康发展。

2.加强制度建设
建立、健全相关法律法规，建立养老服务准入、退出、监管制度，加大执法力度，规范养老服务市场行为。

制定和完善居家养老的相关标准，建立相应的认证体系，大力推动养老服务标准化，促进养老服务示范活动深入开展。

3.完善扶持政策
贯彻落实支持居家养老服务的各类优惠政策：（1）投资融资政策，各级政府要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设；完善扶持政策，吸引更多民间资本，培育和扶持养老服务机构和企业发展等等。

（2）土地供应政策，
各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地等等。

（3）税费优惠政策，落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税等等。

（4）补贴支持政策，推进民办公助，选择通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量开展养老服务等等。

三、组织保障
1.加强组织领导
各地要建立由民政、发展改革、老龄部门牵头，相关部门参与的工作机制，加强组织领导，加强协调沟通，加强对养老服务实施的督促检查，确保服务内容的社会效果。

2.建立管理体制
各地政府应加强对居家养老服务工作的管理和监督，在区、街道（乡镇）和社区（村）建立居家养老服务中心、站点，建立相应工作机制。

3.培育服务组织
各级政府应积极培育、规范管理各类居家养老服务机构，鼓励居家养老服务机构发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。

四、设施保障
整合资源，建立和完善社区居家养老服务网络：
1.构建便捷服务网络
建设综合性居家养老服务中心、居家养老服务站点等基础性服务设施，大力推动专业化的老年医疗卫生、康复护理、文体娱乐、信息咨询、老年教育等服务项目的开展，构建社区为老服务网络，为老年人提供就近就便的多种服务。

2.建设为老服务系统
依托城市社区信息平台，在社区普遍建立为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助和服务形式，建设便捷有效的为老服务信息系统。

五、队伍保障
加强专业化与志愿者相结合的居家养老服务队伍建设：
1. 加快专业人才培养
加强养老服务职业教育培训，有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。

完善培训政策和方法，加强养老护理员职业技能培训，推行养老护理员职业资格认证制度。

探索建立在养老服务中引入专业社会工作人才的机制，推动养老机构开发社工岗位。

2.培育志愿者队伍
加快培育从事养老服务的志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。

任务四社区老年人日间照料中心
一、社区老年人日间照料中心的界定及其功能定位
社区老年人日间照料中心是指为以生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人为主的日托老年人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、娱乐和交通接送等日间服务的设施。

是一种适合半失能老年人的“白天入托接受照顾和参与活动，晚上回家享受家庭生活”的社区居家养老服务新模式。

我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。

加强社区老年人日间照料设施的建设是贯彻落实养老服务“以社区服务为依托”这一政策精神的集中体现，是构建养老服务体系不可或缺的一个重要环节。

社区老年人日间照料中心近年来得到了迅速发展，在满足社区老年人的日间照料服务方面发挥了重要作用。

二、社区老年人日间照料中心的发展现状
1.社区照顾理念下的社区老年人日间照料中心建设
福利国家的老年人社区照顾是一种依托社区，通过建立完善的老年福利服务设施，并由家庭成员、亲朋好友、邻居和志愿者等“非正式照料资源”和专业的社工、护理、康复工作者等“正式照料资源”共同为老年人提供包括医疗卫生、康复护理、生活照料、心理疏导、社会参与等多种服务的综合照顾服务体系。

这个体系可以根据老年人的不同需求，通过提供不同的设施和服务，使老年人能够尽可能长地生活在自己熟悉的家庭和社区中，并能够积极地融人到社区和社会生活中，以维持较高的生活质量，同时也能有效地减少对政府的依赖，减少长期护理照料的成本。

“由社区照顾”采用的是非机构、非住宿、非隔离式的照顾方式，是老年。