1-惠州市惠阳区土地利用总体规划

惠州市惠阳区土地利用总体规划
(2010-2020年)
【报批稿】
惠州市惠阳区人民政府
二〇一〇年十二月
目录
第一章总则 (1)
一、规划目的 (1)
二、规划依据 (1)
三、规划编制原则 (2)
四、规划范围 (3)
五、规划期限 (3)
第二章土地利用现状与形势分析 (4)
一、土地利用现状分析 (4)
二、土地利用特点 (5)
三、土地利用存在的主要问题 (6)
第三章土地利用目标 (8)
一、土地利用规划指标体系 (8)
二、土地利用规划目标 (8)
第四章土地利用结构与布局调整 (10)
一、土地利用结构调整 (10)
二、土地利用布局 (11)
I
第五章耕地和基本农田保护 (16)
一、耕地布局与调整 (16)
二、基本农田调整划定 (17)
三、耕地与基本农田保护对策 (18)
第六章建设用地节约集约利用 (22)
一、严格控制建设用地总量和增量 (22)
二、合理确定城镇工矿用地 (23)
三、加强对农村建设用地的节约集约化利用 (24)
四、合理配置基础设施用地 (24)
五、强化采石场砖厂的复绿 (25)
第七章土地利用分区 (26)
一、建设用地空间管制分区 (26)
二、土地用途分区 (29)
第八章土地综合整治工程和重点项目 (35)
一、土地利用重点项目 (35)
二、土地综合整治工程 (35)
第九章中心城区土地利用控制 (39)
II
二、土地用途分区与管制 (39)
三、建设用地管制分区 (41)
第十章乡镇土地利用调控 (43)
一、乡镇调控主要内容 (43)
二、乡镇发展指引 (43)
三、乡镇指标分解 (46)
第十一章土地生态建设与环境保护 (49)
一、构建良好生态环境的背景 (49)
二、构建良好的生态环境 (49)
三、土地生态用地布局 (50)
四、构建良好生态环境的途径 (51)
第十二章规划实施保障措施 (52)
一、加强规划对土地利用的整体控制 (52)
二、健全规划实施管理制度 (53)
三、完善规划实施的利益调节机制 (54)
四、加强规划实施的基础建设 (55)
III
附表 (57)
附图 (68)
IV
第一章总则
一、规划目的
为全面落实科学发展观，加强土地管理，转变土地利用方式，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，优化惠阳区土地利用结构，全面提高土地利用效率，促进土地节约集约利用，依据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省土地利用总体规划条例》、《县级土地利用总体规划编制规程》，结合惠阳区实际情况，编制本规划。

二、规划依据
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《广东省基本农田保护区管理条例》；
3、《广东省土地利用总体规划条例》；
4、《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）；
5、《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）；
6、《关于印发〈广东省各级土地利用总体规划审查审批办法〉的通知》（粤国土资规保发〔2009〕198号）；
7、《转发国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（粤国土资规保发〔2010〕30号）；
1
8、《关于市县镇级土地利用总体规划修编有关问题指导意见的通知》（粤国土资规划发〔2010〕207号）；
9、《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T 1024-2010）；
10、《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T 1021—2009）；
11、《广东省国土规划（2006-2020）》（报批稿）；
12、《惠州市土地利用总体规划（送审稿）》（2006-2020年）；
13、《惠州城市总体规划（2006-2020）》；
14、与本规划相关的其他法律法规、政策文件、技术标准和规划。

三、规划编制原则
1、依法编制
区级规划编制应遵循《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规和规章的规定，符合地方有关土地管理法规的要求。

2、统筹兼顾
区级规划编制应全面考虑经济、社会、资源、环境条件和土地供需状况，妥善处理全局与局部、当前与长远的关系，统筹安排土地利用。

本区域的土地利用活动应不对或尽量减少对相邻地区产生负面影响。

3、上下结合
区级规划编制在确定土地利用政策、规划目标与主要指标、土地利用布
2
局与用途分区过程中，应注重上下级规划的协调和衔接。

县、乡两级土地利用总体规划原则上应同步编制。

4、充分协调
区级规划编制应与相关规划在用地规模和布局等方面做好协调。

城市总体规划、村庄和集镇规划，江河、湖泊综合治理和开发利用等规划应与土地利用总体规划相衔接。

5、公众参与
区级规划编制应采取多种形式，广泛听取基层政府、部门、专家和社会公众对规划目标、方案、实施措施等的意见和建议。

四、规划范围
规划范围为惠阳区行政辖区，包括淡水街道、秋长街道、新圩镇、镇隆镇、沙田镇、永湖镇、良井镇、平潭镇和惠阳经济开发区，土地总面积为91559.82公顷。

五、规划期限
本规划的规划基期年为2009年，规划期限为2010-2020年。

其中规划近期目标年为2015年，规划远期目标年为2020年。

3
第二章土地利用现状与形势分析
一、土地利用现状分析
本规划采用广东省2010年3月11日向国土资源部上报的第二次全国土地调查数据惠阳区成果作为规划基础数据（简称“二调数据”，下同），全区土地总面积91559.82公顷，其中农用地70283.24公顷，占土地总面积的76.76%，农用地中耕地面积14072.71公顷，园地面积9840.13公顷，林地面积40403.32公顷，其他农用地5967.08公顷。

建设用地12260.48公顷，占土地总面积的13.39%，其中，城乡建设用地面积10554.73公顷，交通水利用地面积1204.94公顷，其他建设用地面积500.81公顷。

其他土地面积为9016.10公顷，占土地总面积的9.85%。

文本中采用基数转换以后的土地规划用途分类，全区土地利用现状详见表2-1。

单位：公顷、%
4
二、土地利用特点
（一）土地利用区域差异明显
受地形地貌的影响，惠阳区的土地利用形成明显的地域差异。

北部平原丘陵区土地开发强度小，土地利用主要以农业为主，是耕地和基本农田的主要集中区域；南部平原区土地开发强度高，土地利用主要以城镇建设为主，是城镇用地主要集中区域；西部地区土地开发强度中等，土地利用主要以工业建设为主，是工矿用地主要集中区域，形成北弱南强的格局。

（二）农用地利用正逐步向城市型生态农业转变
1996-2009年惠阳区农用地呈下降趋势，从1996年的79045.46公顷下降到2009年的70283.24公顷，但是农业产值却逐年提高，从1996年的19.11亿元增长到2009年的66.2亿元。

（三）区域位置变得优越，外向型土地利用特征明显
随着“惠州滨海城市”的重要组团战略实施，越来越多的重点项目已在或
5
即将落户惠阳区。

这些重点项目虽然落户惠阳区，占用惠阳区用地，但自身服务区域却是以整个惠州市及整个珠三角为主，如深圳市和东莞市。

而且这些项目具有建设时间跨度长、建设规模大、空间分布广、投资规模大和经济影响深远的特点，从而使得惠阳土地外向型利用特征非常明显。

（四）土地利用的市场化特征明显
1992年惠州市全面实行土地有偿使用制度以来，惠阳区土地利用的市场化特征明显，土地利用方式逐渐向多层次、全面开放的市场型转化。

在市场经济机制的驱动下，土地资源配置开始向城市经济建设的方向转移，农用地内部结构也在市场经济导向下不断优化。

（五）耕地后备资源不足
2009年全区耕地后备资源有6700.00公顷，其中具备开发为耕地潜力的有2334.94公顷，其中园地山坡地2145.42公顷。

根据《惠阳区园地山坡地改造整理补充耕地规划》的投资测算，实施园地山坡地整治的单位投资成本7.5万元/公顷，总投资需1.65亿元。

投资成本大，加大了惠阳区耕地占补平衡的难度。

三、土地利用存在的主要问题
（一）闲置存量土地规模较大
惠阳区存在较大规模的闲置存量土地，达到20平方公里左右，土地利用
效率不高，单位建设用地产出为75.89万元/公顷，为广东省平均水平的58.18%，珠三角地区平均水平的四分之一。

闲置存量土地主要分布在淡水街道、秋长街道和惠阳经济开发区。

（二）工业用地布局集约化程度低
惠阳区工业用地布局较分散，土地集约利用率不高，特别是一些乡镇企业选址随意性强，缺乏整体规划。

主要分布在新圩镇和镇隆镇。

（三）农村居民点用地规模大，布局不合理
2009年，全区农村居民点用地面积达3886.81公顷，占建设用地总面积的31.70%，占城乡建设用地的36.83%，2009年农村居民点人均用地达189.69平方米，农村居民点土地利用粗放，用地结构不合理。

第三章土地利用目标
一、土地利用规划指标体系
根据《惠州市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》下达给惠阳区的土地利用规划指标，制定惠阳区土地利用主要调控指标表，详见附表1。

二、土地利用规划目标
（一）近期目标任务
1、耕地保护和基本农田保护目标
至2015年末，惠阳区耕地保有量不少于13152.00公顷。

规划期间，惠阳区基本农田保护面积不少于11007.00公顷。

2、建设用地规模控制目标
至2015年末，惠阳区建设用地总规模不超过17878.47 公顷，其中：城乡建设用地规模控制在14766.23公顷以内，交通水利及其他建设用地规模控制在3112.24公顷以内。

3、补充耕地目标
至2015年末，全区土地整治补充耕地不少于1180.61公顷。

4、人均城镇工矿用地目标
至2015年末，全区人均城镇工矿用地面积不超过246.00平方米。

5、单位建设用地产出
至2015年末，全区单位建设用地产出不小于127.11万元/公顷。

（二）远期目标任务
1、耕地保护和基本农田保护目标
至2020年末，惠阳区耕地保有量不少于13152.00公顷。

规划期间，惠阳区基本农田保护面积不少于11007.00公顷。

2、建设用地规模控制目标
至2020年末，惠阳区建设用地总规模不超过22475.00公顷。

其中，城乡建设用地规模控制在18212.00公顷以内，交通水利及其他建设用地规模控制在4263.00公顷以内。

3、补充耕地目标
至2020年末，惠阳区土地整治补充耕地不少于2146.56公顷。

4、人均城镇工矿用地目标
至2020年末，惠阳区人均城镇工矿用地面积不超过243.00平方米。

5、单位建设用地产出
至2020年末，惠阳区单位建设用地产出不小于169.02万元/公顷。

第四章土地利用结构与布局调整
一、土地利用结构调整
（一）农用地
至2015年末，惠阳区农用地面积67446.72公顷，占土地总面积的73.66%；至2020年末，全区农用地面积65125.93公顷，占土地总面积的71.13%。

其中：
耕地：至2015年末，耕地面积14195.49公顷，到2020年耕地面积14295.95公顷；
园地：至2015年末，园地面积8299.49公顷，到2020年园地面积7038.96公顷；
林地：至2015年末，林地面积39302.54公顷，到2020年林地面积38401.91公顷；
其它农用地：至2015年末，其他农用地5649.20公顷，到2020年其他农用地5389.11公顷。

（二）建设用地
至2015年末，惠阳区建设用地面积17878.47公顷，占土地总面积的19.53%；至2020年末，惠阳区建设用地面积22475.00公顷，占土地总面积的24.55%。

其中：
城镇工矿用地：至2015年末，城镇工矿用地面积10979.97公顷；至2020年末，惠阳区城镇工矿用地面积14508.00公顷；
农村居民点：至2015年末，农村居民点面积3786.26公顷；至2020年末，惠阳区农村居民点面积3704.00公顷；
交通水利及其他建设用地：至2015年末，交通水利及其他建设用地面积3112.24公顷；至2020年末，惠阳区交通水利及其他建设用地面积4263.00公顷。

（三）其他土地
规划至2015年末，全区其他土地面积6234.63公顷，占土地总面积的6.81%；至2020年末，惠阳区其他土地面积3958.88公顷，占土地总面积的4.32%。

全区土地利用结构调整表详见附表2。

二、土地利用布局
根据《珠江三角洲城镇群协调发展规划》、《惠州城市总体规划（2006-2020）》，惠阳区的定位为：“广东省沿海发展战略的重要节点，惠州市的重要的中心城市之一，是以高新技术产业、现代服务业、现代物流业为主导的生态化宜居城区”。

广东省沿海发展战略的重要节点；
●惠州市中心城区的重要组团；
●惠州市接受深圳市、东莞市产业转移和辐射粤东地区的重要节点。

惠阳区的土地利用布局在此战略发展定位的指导下进行布局：
（一）合理安排生态屏障用地
在惠州市生态用地布局的基础上，结合惠阳区实际情况，保护具有重要生态功能的各类用地，形成基本生态屏障，即“西部山地水源涵养与生物多样性生态区”、“中部山地丘陵森林生态区”、“东部山地森林生态区”等。

统筹协调生态屏障用地与生产、生活用地，保留原有乡土、民俗和休闲用地。

（二）优先安排耕地和基本农田
以农用地分等定级成果为依据，优先把优质耕地划入基本农田；按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的要求，对基本农田进行适当的调整，同时多预留5%以上的基本农田，用于规划期间不易确定具体范围的项目占用。

在确定耕地和基本农田规模、范围基础上，在耕地范围中，把质量相对较高，面积较大较集中的耕地划为基本农田整备区。

本轮调出的基本农田主要是规划为建设用地，以及零星破碎、区位偏僻、不易管理、现状基本农田中的部分非耕地不宜农作的基本农田，集中在惠阳经济开发区、新圩镇、平潭镇、镇隆镇，面积为2954.53公顷。

本轮调入的基本农田的土地现状全部为耕地，集中在平潭镇、良井镇、
永湖镇和镇隆镇等土地平整、灌溉条件好、质量等别高的耕地，面积为1748.07公顷。

（三）保障基础设施和公共服务项目用地
确定平潭机场、厦门至深圳铁路（惠阳段）项目、博深高速公路、惠州大道东段、惠大高速公路、惠深高速公路及淡水河整治等交通、水利基础设施用地；保障淡水公墓、沙田垃圾处理场等公共服务项目用地。

1、对外交通设施布局
加快铁路、公路交通等基础设施建设，形成以环城路、惠澳大道、惠州大道东段、惠大高速公路、惠深高速公路等为核心、功能完善的综合交通枢纽，优化惠阳区城市空间布局，加快产业发展。

大力推进平潭机场、厦门至深圳铁路（惠阳段）项目、博深高速公路等对外交通路网建设。

2、公共服务设施建设
保障淡水河整治、公墓等公共服务设施建设用地需求。

3、能源基础设施
贯彻开发与节约并重、以节能为主的方针，优化调整能源网络布局，抓紧完善能源基础设施，不断促进能源结构优化，稳步推进能源生产、供应和消费体制改革，构建安全、经济、清洁的能源保障体系。

规划期间，加强电网与电源建设。

保障全区变电站建设用地需求。

4、市政基础设施
加快生活垃圾处理以填埋为主方式向资源综合利用方式的转变，建设沙田垃圾处理场。

（四）优化城乡建设用地布局
依据惠阳区地形特点以及经济发展现状，把整个惠阳区划分成“三区”：南部发展区(中心城区)、中西部发展新区和北部保护区。

1、南部发展区（中心城区）
该区以淡水街道为中心，包括淡水街道、秋长街道、惠阳经济开发区和沙田镇。

根据珠江东岸都市区区域城市经济发展格局，惠阳区中心城区处于深圳与粤东经济联系走廊的结合部，自然资源、社会经济资源都比较丰富，经济发展水平较高，有较好的工业基础。

南部发展区围绕中心城镇的建设，以产业转移工业园作为项目引进和产业发展的重要载体和平台，发展宜于高新技术产业、金融和各种休闲、娱乐、度假、旅游和房地产等项目，是惠阳区城镇建设的重点区域。

2、中西部发展新区
该区以新圩镇为中心，包括新圩镇和镇隆镇。

该区有优越的区位和交通条件，紧邻深圳市、东莞市和惠州市惠城区仲恺开发区，具有良好的工业基础。

随着交通条件的进一步改善，其中西部对外联系的功能将不断加强，将会成为惠阳区交通枢纽、电子、工业制造基地和产业转移集散地，它的发展将带动整个区的电子信息、工业和制造业繁荣。

3、北部保护区
该区以良井镇为中心，包括永湖镇、良井镇和平潭镇。

该区提倡以保护为主，在此基础上发展特色农业、旅游观光农业；同时依靠北部平潭镇便利的交通网络，形成物流仓储中心；永湖镇充分利用地处惠城区与惠阳区中心枢纽的区位优势，以精细化工园区为工业龙头，进一步在集成化园区建设、特色农业、公共服务、统筹城乡发展以及“双宜城镇”建设上有新作为；良井镇大力发展绿色无公害果蔬生产和特色果蔬生产，打造现代农业园区，成为特色农产品生产基地和出口基地。

第五章耕地和基本农田保护
一、耕地布局与调整
（一）耕地保有量
惠阳区的耕地主要分布在永湖镇、良井镇和平潭镇。

至2020年末，惠阳区耕地面积为14295.95公顷，不低于惠州市下达的13152.00公顷的耕地保有量指标。

（二）耕地占用与补充
1、耕地占用
规划期间，惠阳区耕地占用量为2146.56公顷，全部为建设占用，规划用于城乡建设1732.27公顷，用于交通建设331.05公顷，用于水利建设33.32公顷，用于风景名胜设施用地和特殊用地等其他建设49.92公顷。

2、耕地补充
按照“先补后占”的原则，至2020年末，惠阳区补充耕地为2334.94公顷，其中，开发荒草地、裸地、滩涂等其他土地新增耕地189.52公顷，坡度25°以下园地、山坡地开发补充耕地2145.42公顷。

主要分布在良井镇、沙田镇和镇隆镇。

二、基本农田调整划定
（一）基本农田调整和划定
规划期间，惠阳区划定基本农田面积11558.29公顷，比上级规划下达指标11007.00公顷多划551.29公顷，超过基本农田保护任务5.01%，多补划的基本农田用于规划期间内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地，不宜在城镇村建设范围内建设、又难以定位的独立建设项目（如防灾救灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设等），同时，列明可在基本农田保护区内安排的建设项目清单（详见附表9）。

规划划定的基本农田集中连片分布，主要分布在平潭镇、良井镇和永湖镇。

（二）基本农田调出、调入质量对比
本轮调出的基本农田面积为2954.53公顷，占2009年基本农田面积的23.15%，集中在平潭镇、新圩镇、镇隆镇、永湖镇和良井镇。

调出的基本农田质量等别在13—17等之间，平均质量等别为15等。

本轮调入的基本农田面积1748.07公顷，占新一轮规划保护指标的15.12%。

现状全部为耕地，集中在平潭镇、永湖镇和良井镇等土地平整、灌溉条件好、质量等别高的耕地。

调入的基本农田质量等别在13—17等之间，平均质量等别为15等。

调整后的基本农田平均质量等别等于调整前的平均质量等别。

新一轮规划基本农田面积为11558.29公顷，包括水田、水浇地、旱地和可调整地类四种类型。

保留的基本农田面积9810.22公顷，其中耕地面积8022.29公顷，占保留基本农田面积的81.77%，可调整地类1787.93公顷，占18.23%，；调入的基本农田面积1748.07公顷，全部为耕地，其中水田346.70公顷，占调入基本农田面积的19.83%，旱地37.68公顷，占2.16%，水浇地1363.68公顷，占78.01%；调出基本农田面积2954.53公顷，其中耕地面积795.46公顷，占调出基本农田面积的26.92%，其他地类2159.07公顷，占73.08%。

基本农田中耕地比例从调整前的69.08%提高到调整后的84.52%。

（三）基本农田整备区划定
在明确基本农田保护目标和落实基本农田保护地块基础上，结合惠阳区当地自然经济社会条件、新农村建设和土地整治项目，划定基本农田整备区
66.55公顷，各镇均有分布，主要分布在良井镇、惠阳经济开发区和新圩镇。

三、耕地与基本农田保护对策
（一）落实保护制度
1、落实责任制，地方政府主要负责人作为耕地和基本农田保护第一责任人，并对执行情况进行年度考核，建立奖惩机制；将耕地保有量、基本农田保护面积目标下达到镇、村，层层签订保护目标责任书；将基本农田落实到
地块和农户，做到图表、地块与责任人相对应。

2、严格执行基本农田保护条例与耕地保护的有关规定，凡涉及基本农田与耕地的规划修改或调整均需按法定程序审批。

3、严格实行耕地“先补后占”的制度。

加强对补充耕地的质量审核，在确保建设占用耕地数量平衡的前提下，对补充耕地的质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。

（二）实施用途管制
1、土地用途管制，土地用途管制不仅要对农用地转为建设用地进行管制，而且对农用地利用方式也要进行管制。

2、对规划在农业用地区内的现有建设用地的利用进行用途管制，限制其改建、扩建，引导其向建设用地区置换，并逐步改造为生态用地或复垦为耕地。

（三）控制和引导建设布局
建设布局须以不占或少占耕地为原则，尽可能将布局空间引导至现状建设用地和其它农用地；除国家有批准外，不得占用基本农田；没有实现建设项目占用耕地“先补后占”和“占补平衡”的，一律不予审批。

（四）加大耕地补充力度和完善保障措施
积极开发后备土地资源，进一步加大土地整理和复垦力度，特别是加强
重点地区的基本农田和耕地的整理、园地山坡地开发，加大补充耕地的力度和完善耕地补充保障措施。

（五）划定基本农田整备区
在划定基本农田的基础上，把连片、质量等级一般的现状耕地划为基本农田整备区，对整备区的耕地进行整理，提高质量及产量，作为基本农田的后备区。

（六）基本农田保护区划定管制规则
1、基本农田保护区内鼓励开展基本农田建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设。

2、土地整理复垦资金应当优先投入基本农田保护区。

3、基本农田保护区内非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为基本农田;规划期内确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。

4、基本农田保护区内，严禁安排城镇村建设用地和未列入项目清单的其他非农建设项目。

在不突破多划的基本农田规模的前提下，列入项目清单的建设项目占用基本农田时不再补划，简化相应用地报批程序。

5、多补划的基本农田用于规划期间内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线型工程用地，不宜在城镇村建设范围内建设、又难以定位的独立建设项目（如防灾救灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等），同时，列明允许占用预留的基本农田建设项目清单。

6、基本农田整备区内非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或者调整为基本农田；规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用
途，但不得扩大面积。

严禁在基本农田整备区内建窑、建坟、挖砂、取土、堆放固体废弃物等从事非农业生产活动，已经占用的要限期复耕。