构建和谐社会的根本保证_政府职能的转变

西北大学学报(哲学社会科学版)2006年11月,第36卷第6期,Nov.,2006,Vol.36,No.6Journal of North west University(Phil os ophy and Social Sciences Editi on) 收稿日期:2006209217 作者简介:郭俊华(19662),男,陕西武功人,西北大学经济管理学院讲师,硕士生导师,主要从事转型经济学研究。

构建和谐社会的根本保证:政府职能的转变郭俊华(西北大学经济管理学院,陕西西安　710069)摘　要:在我国转型时期,和谐社会要求政府肩负诸多角色,政府职能转变的重点在于促进社会的公平与正义、强化政府的公共特征、履行政府服务性职能、构建社会保障体系、确立政府的道德性角色,要完成这种职能转变和变革,必须完善政府公共服务体系、发挥政府在调整利益中的主导作用、推进社会管理体制创新、提高政府的公共服务能力,为构建和谐社会提供制度和法律保障。

关键词:和谐社会;政府职能;公共性;服务性;道德性;政府职能转变中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:100022731(2006)0620127206 党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,是从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会提出的重大战略任务,反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求。

然而构建和谐社会,政府扮演着一个协调与规制者的角色、宏观调控与谋划的权利,因此,政府在构建和谐社会的过程中是最重要的行为主体,这种行为主体的作用突出表现在对和谐社会环境的创造、维护、监控等职能上。

与之相适应,必须加快政府现有职能的转变,用科学发展观从政治、经济、社会、文化环境等方面来构建社会主义和谐社会。

一、西方政府职能理论的演化、发展与借鉴从发展历史看,政府职能是一个动态的范畴,随着生产力和生产关系的发展变化,随着意识形态的不断演进,政府职能因社会发展阶段的不同而具有不同的表现。

大多数的西方政府职能理论都是沿着自由主义和国家干预主义这两条线索独立发展并交叉作用的,其中前者侧重于对政府社会管理权力的限制,后者侧重于发挥政府在社会中的积极作用。

对于西方主要的政府职能理论进行必要的梳理,将会有助于我国和谐社会构建中政府职能转变的理论与实践。

在资本主义原始积累时期,资本短缺是经济发展的严重障碍。

因此,对短缺资本要素的追求必然导致对货币的追求。

从这一原则出发,“重金”和“贸易出超”成了当时重商主义经济政策的两大支柱。

重商主义认为政府职能应当对社会经济活动施加必要影响以增加国家财富。

18世纪中叶,资本主义经济已经日趋成熟,市场机制也已趋于完善。

国家主义经济不仅不利于市场经济的进一步发展,而且日益成为当时社会经济发展的体制障碍,自由主义坚持“有限政府”论学说,主张政府实行不干预政策,给予个人和企业最大限度的自由放任,并认为“管得最少的政府就是最好的政府”,政府的主要职责应当集中在保障个人最大程度的自由及其私有财产权等方面。

亚当・斯密(Ada m S m ith)从经济学的角度论证了自由放任政策的合理性,认为市场是富有效率的,并且具有自我调节的功能;政府不应当以自己的干涉行动来破坏自由市场机制的运行。

政府在社会中只起到一个“守夜人”的作用,严格限制721政府对经济的干预,从而把西方资本主义各国先后带入了一个市场经济高度发展的时代。

自由市场经济以其较高的经济效率快速地增加西方国家的国民财富,使这些国家率先走上了工业化的发展道路。

但是,自由的市场经济体制并不是十全十美的,社会财富分配不均、垄断、失业、公共产品等问题的不断涌现使资本主义内部矛盾日益激化,经济危机接二连三地爆发。

1929～1933年资本主义世界发生了历史上最深刻、最持久、最广泛的经济危机,自由主义经济理论的缺陷在这场危机中充分的暴露出来,资产阶级经济学家关于政府经济职能的学说又发生了重大变化。

英国经济学家凯恩斯(John Maynard Keynes)提出政府由“守夜人”转变为“干预者”的角色,他认为,“为确保充分就业所必须的中央统治,已经把传统的政府机构扩充了许多……不能让经济力量自由运用,须由政府来约束或指导”[1](P327),“这是惟一切实办法……可以让私人策动力有适当运用”[2](P328)。

因此,凯恩斯主张政府应当通过宏观的财政政策和货币金融政策来对国民收入进行再分配,鼓励消费,引导需求,以此克服市场缺陷所带来的失灵;在增加有效需求,实现高就业率的过程中,政府可以实行扩张性的货币政策和财政政策,甚至可以执行“举债支出”的赤字政策。

在20世纪五六十年代,政府干预的市场经济使西方国家经历了一段空前繁荣。

物价稳定、失业率低、经济快速增长。

人们普遍认为,强大的政府经济职能是解救“市场失效”的有效手段。

比较典型的是萨缪尔森(Paul A.Sa muels on),他从市场失灵的概念出发,把政府的经济职能归纳为确立法律框架、改善经济效率、促进收入公平以及支持宏观经济稳定等四方面[3](P552)。

20世纪六七十年代自由主义的政府职能理论再度兴起。

当时,发达资本主义国家普遍出现的“滞胀”,使人们对政府干预调节的功效失去了信心,“政府失效”的概念充斥着经济学界,新自由主义经济理论相继成为西方资本主义国家的官方经济学。

弗里德曼(Fried man)认为政府的干预必须减少而不是增多,它的主要职能在于“防御外来敌人的侵略,确保我们的每一个同胞不受其他人的强迫,调节我们内部的纠纷,以及使我们能一致同意我们应遵循的准则”[4](P13)。

布坎南(Ja mes Buchanan)从“政府失效”出发,认为,政府对于社会和经济领域的干预,并一定能够弥补市场的失效;相反,美国经济出现的高额赤字,通货膨胀和高失业率并存,很大程度上应归于凯恩斯国家干预主义的经济学。

公共选择理论向人们证明,“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”[5](P3)。

从上看出,政府干预的范围应该尽可能缩小。

除了经济学家外,学者也从政治学的角度抨击国家干预主义的政府职能理论,如美国的罗伯特・罗奇克(Robert Nozick)认为,个人的权利是不可侵犯的,“最弱意义的国家”体现了全部的正义;国家职能应当仅限于“防止暴力、盗窃、欺诈及保证契约履行”等方面;任何企图超越最弱国家的政治行为都将因为侵犯公民不做某些事情的权利而得不到道德上的证明[6](P1)。

可以看出,罗奇克与亚当・斯密所要求的政府是一个“守夜人”的角色。

同时,学者也对国家干预主义的政府职能进行研究。

费边(Fa2 bius)认为,要实现资产阶级自由、博爱和平等的根本价值,就必须在经济上给与人们以最低标准的保证;政府不但要承担起维持全面收入的职能,还要广泛介入到社会生活中,解决公民的教育、医疗等问题。

费边社会主义的一些观点后来成为了现代福利国家的理论基础。

美国哲学家约翰・罗尔斯(John Ra wls)指出,“作为公平的正义”奉行的是一种最大限度改善最少受益者地位的原则。

政府应通过各种手段来保证具有类似天赋和动机的人拥有平等的受教育、受培养的机会;在经济活动和职业的自由选择中,政府应当通过对公司和私人活动的管理,来防止对较好地位的垄断性限制;最后,政府还应当确保一种社会最低受惠值。

西方政府职能理论的发展,是国家干预主义与自由主义学说此消彼长的过程。

从理论本身看,其政府职能理论是相互对立的,同时又是互补的。

因此,两大理论之间的对峙,在一定程度能为政治统治者们把握国家与社会之间的平衡提供依据。

在当代混合经济状态下,社会、市场和政府具有自身无法克服的缺陷与不足。

两种主要的政府职能理论之间也开始出现了相互吸收、融合的趋势:国家干预主义的政府职能理论依然强调维护自由竞争和自由贸易;自由主义的政府职能理论也再不绝对排斥国家干预,而是要求将这种干涉限制在一定的范围内。

理解以上的结论,对于我国当前构建和谐社会政府职能问题中的研究具有一定的借鉴意义。

在我国由计划经济向市场经济的转型过程中,政府权力正在从一些社会领域中逐步退出,政府职能呈现出总量递减的趋势,寻求政府干预与社会自主性之间821的一个最佳结合点。

因此,社会主义和谐社会对政府职能的新要求主要表现在:(1)政府职能要由“效率型”向“效能型”转变。

随着改革的不断深入和构建和谐社会的环境要求,在评估政府管理效果方面,应摒弃传统的效率观念,树立成本—效能的意识,在尽可能短的时间内和效能型现代政府理念对接,并使对接成本最小化,社会效益最大化,实现对接效能最大化。

(2)政府职能要由“万能型”向“有限型”的转变。

在社会空间中存在着政府无能为力或不应涉足的领域,这就决定了我们应该正确看待政府的作用,摒弃政府“万能”理念,树立“有限政府”、“小政府、大社会、大企业”的理念。

(3)政府职能要由“指令型”向“服务型”转变。

政府要从统治者的身份逐步转变为社会的服务者,从“以统治为中心”的管理走向“以服务为中心”的管理,使政府职能围绕公民、企业、社会中介组织等多元主体展开。

二、和谐社会构建中政府职能转变的重点目前,政府在角色定位和职能定位方面依然存在着计划经济体制以及相适应的政治体制留下的深刻烙印。

如各级政府均以追求G DP、财政收入、形象工程等作为主要的政绩考核指标;在很大程度上,政府依然是许多公共性资源的直接调控者,主要通过政治或行政手段来配置这些公共资源;在协调利益关系、平抑利益分配以及改良社会风尚等方面,政府还未能有足够的制度设计和政策举措,等等。

在政府职能方面所存在的这些问题,是我国经济社会进一步健康发展所需要解决的根本问题,也是构建社会主义和谐社会迫切需要解决的重大问题。

与第一次转变不同,围绕构建社会主义和谐社会的要求,政府职能第二次转变的重点主要是:1.促进社会公平和正义,强化政府的公平性特征,这是构建社会主义和谐社会的关键。

在我国经济社会转型的过程中,随着市场经济的发展,社会结构的变化,利益关系的多元化,社会公平问题日益凸现。

一是社会成员之间收入分配差距过大。

近年来我国社会成员之间的贫富差距迅速扩大,且存在进一步扩大的趋势。

从城乡之间看,2004年我国城镇居民人均可支配收入是农村居民纯收入的315倍,达到了改革开放以来城乡收入差距的最高点。

从区域差距看,进入20世纪90年代以后,地区发展不平衡呈逐年扩大趋势。

从基尼系数看,国际公认的基尼系数的警戒线是014,1990年我国收入分配的基尼系数是01343,此后逐年上升,2000年为01417,2004年已达01458,基尼系数不断扩大[7]。

同时,城乡之间差距还体现在公共服务、权益保障等方面。

二是一些农民、工人为改革发展付出的代价与应得到的补偿不对等。