治理理论视角下政府危机沟通问题研究

2012年第10期吉林省教育学院学报No.10，2012第28卷JOURNAL OF EDUCATIONAL INSTITUTE OF JILIN PROVINCEVol .28（总298期）Total No .298收稿日期：2012—07—19作者简介：杨梅（1978—），女，山东沂水人，中共吉林省委党校（省行政学院）公共管理教研部，讲师，研究方向：公共管理、政府过程与治理。

治理理论视角下政府危机沟通问题研究杨梅(中共吉林省委党校，吉林长春130012)摘要：从2003年爆发“非典”以来，受自然环境被破坏、经济发展不均衡、公共服务不健全等因素影响，我国相继发生多起引起高度关注的大规模突发公共事件。

危机沟通问题贯穿于政府危机管理预防、准备、处置、恢复的全过程，有效沟通有助于政府迅速化解风险、转危为安，无效沟通则会加剧危险态势甚至损害政府公信力。

治理理论认为危机管理的主体不单单是政府，而是指包括军队、非政府组织、企业和个人在内全社会共同参与的治理。

突发公共事件易发、频发、高发的新情境，对各级政府和领导干部的执政能力提出了严峻考验，迫切需要与其他危机治理主体加强沟通从而提升危机管理能力。

本文以治理理论为视角提出畅通民意诉求表达机制、推进信息公开建设、完善信息共享机制、提高同媒体打交道的能力等方面进行危机沟通，对提升政府危机管理能力具有重要的理论研究价值和现实指导意义。

关键词：危机;治理;治理理论;危机沟通中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1671—1580(2012)10—0006—04从2003年爆发“非典”以来，我国相继发生多起引起高度关注的大规模突发公共事件，如2008年南方冰雪灾害、“6·28”瓮安事件、“5·12”四川汶川大地震、中国红十字会“郭美美”事件、“9·21”广东乌坎村事件以及近来发生的四川什邡、江苏启东事件等等。

有效沟通有助于政府迅速化解危机、转危为安，无效沟通则会加剧危机使政府陷入被动甚至损害政府公信力。

突发公共事件易发、频发、高发的新情境，对各级政府和领导干部的执政能力提出了严峻考验，迫切需要提升危机沟通能力。

一、治理理论视角下危机沟通的综合性特征在日常社会生活中，危机常被理解为“事故、危害或灾难”。

关于危机的概念众说纷纭，按照将危机是一种特殊事件还是一种特殊状态来分，可以分为两类观点：危机“事件说”和危机“状态说”。

（一）危机概念的演进关于危机“事件说”，罗森塔尔和皮恩伯格的观点比较有代表性，他们认为危机是“对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间和不确定性很强的情况下必须做出关键性决策的事件”。

国内学者刘刚2004年将危机定义为一种对组织基本目标的实现构成威胁、要求组织必须在极短的时间内作出关键性决策和紧急回应的突发性事件。

2007年我国颁布、实施的《突发事件应对法》将突发公共事件定义为：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取紧急措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

”由于突发事件具有突发性、紧迫性、不确定性、危害性和扩散性等特征，2009年，我国学者胡百精将危机定义为“由组织外部环境变化或内部管理不善造成的可能破坏正常秩序、规范和目标，要求组织在短时间内做出决策，调动各种资源，加强沟通管理的一种威胁性情势或状态”，此是危机“状态说”的代表。

危机“事件说”和危机“状态说”虽然强调的侧重点不同，但有一点指向是趋同的，即危机管理是一项沟通管理，危机沟通在危机管理中具有重要地位。

（二）治理理论视角下的危机沟通全球治理委员会1995年在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理给出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

有四个基本特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

政府危机沟通是指在危机管理中政府以沟通为手段、解决危机为目的与其他危机治理主体所进行的一连串化解危机与避免危机的行为和过程。

危机沟通分为政府内部沟通和政府外部沟通。

政府内部沟通包括上行沟通、下行沟通和平行沟通；外部沟通包括利益相关人沟通、公众沟通、媒体沟通和国际沟通。

（三）政府危机沟通的综合性特征现代危机管理包括从预防、准备、处置到恢复重建的一系列措施和过程。

政府危机沟通的综合性特征主要体现在危机管理主体、客体和过程的综合性特征三个方面。

危机管理主体的综合性特征即危机管理需要包括政府、军队、非政府组织、企业、个人和全社会共同参与；危机管理客体的综合性特征即危机包括自然风险、技术风险和人为风险，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件全风险；危机管理过程的综合性特征即危机管理包括危机预防、准备、处置、与恢复重建等全阶段。

危机管理的综合性特征决定了在危机管理过程中政府与其他危机治理主体必须实行双向沟通。

双向沟通可以降低危机的冲击，并存在化危机为转机甚至商机的可能。

如果不进行危机沟通，则小危机则可能变成大危机，对组织造成重创，甚至使组织就此消亡。

二、中国政府危机沟通面临的问题与挑战当前，突发事件易发、高发、频发，我国政府处理危机的能力和水平不断增强，但是由于互联网、手机和微博等新兴媒体的作用日益强大以及危机决策者自身素质的限制，我国政府危机沟通还存在如下主要问题。

（一）危机信息孤岛危机事件中，信息传递过程中经过的层次越多，受到扭曲的可能性就越大。

受到报喜不报忧政绩思想的支配，一些地方和部门为了塑造良好的政绩形象，缺乏以人为本的执政为民、为民执政的责任意识，往往不愿意往自家脸上抹黑，即使发生了突发事件，也不惜弄虚作假、欺上瞒下，人为地扭曲甚至隐瞒突发事件的相关信息，如石家庄三鹿奶粉事件、山西襄汾9·8尾矿库瞒报事件。

（二）危机信息壁垒及时了解灾情信息和救灾进度，成为应对重大灾害的“减压阀”。

我国《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作”，规定过于模糊和笼统。

当前，我国应急管理协调机制不健全，存在机构分散、普遍弱化、缺乏专业管理人员，而且传统的应急管理是单灾种、部门型的危机管理体系，造成部门分割、壁垒森严，沟通和协调十分困难，容易出现部门之间职能划分不清、部门职责不明晰、部门之间权责模糊、互相推诿的现象，如“几个部门可以管，但是哪个部门都管不好”，导致食品安全监管领域问题层出不穷。

（三）公众恐慌情绪由于突发事件具有一定的破坏性和关联性，容易引发当地及相关民众的连锁恐慌情绪，公众的恐慌反过来会加剧危机势态。

2011年3月11日日本大地震引发核泄露后，由于部分公众认为碘盐可以有效抵御人体遭受核辐射影响，中美韩等国公民相继发生了抢购食盐、海带、碘片等现象。

17日各大超市食盐一度“告急”，浙江、江苏、安徽、河南等地的一些城市也出现类似的“抢购潮”。

（四）新闻媒体负面效应突发事件危机管理中，媒体具有凝聚力量和舆论监督的功能。

危机实践中，新闻报道可能会引发负面“效应”：一是夸大效应，如媒体对公共事件的过度报道引起了社会恐慌；二是麻痹效应，频繁地报道反而消弱了人们对突发事件的警觉性；三是掩盖效应，虚假报道会妨碍人们对突发事件真相的了解；四是传染效应，新闻媒体对暴力事件细节的过度报道可能会引起一些人的模仿，进而导致重复事件的重复发生，如2010年3—4月间相继发生的幼儿园砍杀案；五是扰乱效应，多家新闻媒体对突发事件当事人的反复采访报道，会加重当事人的身心负担，影响到个人工作生活，进而影响到灾后恢复重建。

（五）运用媒体的能力有待提高由于突发事件频发，各级党委、政府及有关部门纷纷建立新闻发言人制度，第一时间发布有关突发事件的权威信息，及时传递给广大社会公众，抑制谣言和流言的传播。

但是，我国政府机关还没有对新闻发布会进行制度性的规定。

是否召开新闻发布会一般由政府自己选择。

突发事件危机管理中，政府可以加大新闻发布会的频率，满足公众的信息需求。

2010年以来，以微博为代表的互联网时代新媒体以传播速度快、聚合范围广、裂变程度大给各级政府危机管理带来了极大挑战，如江苏溧阳卫生局长微博开房、僵尸政务微博等。

三、提升政府危机沟通能力的对策建议危机管理的综合性关键在于实现主体多元化管理，积极开展应急社会动员，整合各种力量，构建应急管理网络，形成应对突发事件的合力；实现全过程管理，以预防为主，预防、处置与恢复重建并重；实现全风险管理，改变单灾种应对模式，实现全灾害管理。

危机管理的综合性特征决定了必须提升政府与其他治理主体之间的双向沟通能力。

（一）畅通民意诉求表达机制诉求表达是各个社会阶层利益主体通过一定的渠道和方式向国家机关、社会组织表达自身利益要求的过程。

公众诉求表达机制，是允许社会成员作为诉求表达主体通过正常合法的渠道和方式，向政府及其部门表达自己对其正当权益的诉求。

良好的诉求表达离不开公民的有序参与和健全的矛盾调处化解机制。

1．培育公民的有序参与意识在“党委领导、政府负责、社会协同、共同参与”的社会管理格局下，我国群众参与意识明显增强，体现在目前群众诉求表达数量多，但常伴有过激不法行为，而公民意识与素质缺乏是重要因素。

因此，加大对全社会公民的教育、宣传力度，使群众能通过正确的渠道来反映问题、表达诉求，用辩证的思维方式来解决问题十分重要。

要努力培育公民的有序参与意识，使其具备尊重法律，在法律的框架内解决问题；尊重他人，在不妨碍他人自由的前提下维护自我；尊重权利和义务的对等，培养积极协调，适当妥协的行为方式等。

2．建立健全矛盾调处化解机制面对大量而复杂的社会利益矛盾，党和政府应积极主动地正视矛盾、化解矛盾，按照最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素的总要求，有效整合社会，增进社会团结和睦，进一步建立健全“诉求表达，矛盾调处，利益协调，权利保障”四大机制，为群众利益主体提供充分表达权的制度性平台。

建立健全规范的社会协商和对话的长效机制，引导各个社会阶层、社会利益群体和社会成员以理性、合法的形式表达自己的利益诉求。

应该进一步提高理性化程度，采取合法形式正确运用好自己的表达权，充分表达自己的利益诉求。

要以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，通过协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾和深入细致的群众工作，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，有效应对社会风险，营造更加良好的社会环境。